중국의 헌법개정 - 2018년 중국헌법개정의 주요 내용과 그에 대한 평가를 중심으로 -

국민당과의 내전에서 승리한 공산당은 서둘러 정부를 수립하기를 희망했다. 이에 따라 1949년 9월 29일 제1기 중국정치협상회의에서 중앙인민정부위원회가 선거로 선출되었고 이와 동시에 중화인민공화국이 성립되었다. 또한 당시 임시헌법으로서 기능하였던 ‘중화인민정치협상회의공통강령(中国人民政治协商会议共同纲领)’이 같은 날 통과되었다. 공통강령은 서언을 제외하고 총강, 정권기관, 군사제도, 경제정책, 문화교육정책과 외교정책의 총 7개장 60개조로 구성되어 있다.²⁾

그로부터 5년이 지난 이후 처음으로 구성된 전국인민대표대회(이하 ‘전인대’) 제1차 회의에서 ‘1954년 헌법’ 불리는 중국의 제헌헌법이 제정되어 통과되었다.³⁾ 1954년 헌법은 서언을 제외하고, 총강, 국가기구, 공민의 기본권리와 의무, 국기·국장·수도 등의 총4장 106개조로 구성되어 있다. 특징적인 점은 국가기구에 관한 내용이 공민⁴⁾의 기본권 앞에 위치한다는 점이며 당시 소련공산당의 서기였던 스탈린의 3차에 거친 건의가 동 헌법 제정의 주요 계기가 되었으며, 당시 국가주석이었던 마오쩌둥(毛泽东)이 직접 초안을 작성했다는 점이다.⁵⁾

중국에서 1975년 헌법은 대표적인 헌법파괴의 시기로 불리는 ‘문화대혁명’ 이라는 광풍이 중국 대륙을 휩쓸던 시기에 제4기 전인대 제1차 회의에서 전면 개정된 헌법을 말한다. 동 헌법은 서언을 제외하고 총 4개의 장 30개의 조문으로 구성되어 있다. 1954년 헌법이 106개의 조문으로 구성되었던 것과 비교하면 헌법의 내용이 대폭 삭제되었는데, 그 중 공민의 기본권과 의무에 관한 규정은 단지 4개의 조문에 불과했으며, 그마저도 공민의 기본의무를 더욱 강조하여 공민의 기본권 앞에 규정해 두었다.⁶⁾ 나아가 흥미로운 점은 당시 공민의 기본권도 제대로 보장되지 않은 시기에, 헌법에서 외국인의 거주할 권리를 규정하고 있다는 점이다.⁷⁾

당시 헌법상 국가기구들은 거의 제대로 기능을 할 수 없었는데, 예를 들면 검찰기관을 폐지하여, 검찰기관의 권한을 공안기관이 대행하게 했으며, 정부를 폐지하여 혁명위원회가 이를 대행하게 했으며, 인민대표대회를 정지시키고 그 대신 지방에서는 혁명위원회가 중앙에서는 ‘문화혁명영도소조’가 모든 권한을 행사하게 하였으며, 이와 동시에 국가주석직을 폐지하였다.⁸⁾⁹⁾

1976년 10월 사인방이 체포되고 1977년 8월 중국공산당이 개최한 제11차 전국대표대회에서 문화대혁명의 종결을 선포하게 된다. 그리고 1978년 3월 5일 제5기 전인대 제1차 회의에서 1975년 헌법에 대한 전면개정이 이뤄지는데, 이를 ‘1978년 헌법’이라고 부른다. 1978년 헌법은 헌법편제에는 변화 없이 총 4개장 60개의 규정으로 구성되어 있다. 동 헌법은 1975년 헌법이 반영하고 있던 ‘극좌’ 즉 지나친 좌경화라는 ‘문화대혁명’의 흔적지우기에 중점을 두고 있다. 하지만 여전히 많은 문제점이 존재했는데, 이를 바로 잡기 위하여 1979년¹⁰⁾과 1980년¹¹⁾ ‘결의(决议)’라는 방식을 통하여 두 차례 일부개정을 하게 된다.

1980년 9월 제5기 전인대 3차 회의는 중공중앙의 건의에 따라, 헌법을 개정하기로 결정함과 동시에, 헌법개정위원회를 구성하였다. 헌법개정위원회는 1982년 2월 헌법개정초안토론안을 완성하여 제출하였으며, 이에 대한 의견수렴절차를 거친 후 재차 초안을 수정하여 1982년 4월 전인대 제23차 회의에 심의에 넘겼는데, 당시 전인대 회의는 초안을 공포하여 전국적인 토론을 거치기로 결정하였다. 약 4개월에 거친 전국적인 규모의 토론 이후, 헌법개정위원회는 재차 헌법초안을 개정한 후 전인대에 제출하였고 1982년 12월 4일 제5기 전인대 제5차 회의에서 중국의 현행헌법이라고 불리는 ‘1982년 헌법’이 통과되었다.¹²⁾

1982년 헌법은 서언, 총강, 공민의 기본권리와 의무, 국가기구, 국기·국장·수도의 총 4개장 138개의 조문으로 구성되어 있다. 1982년 헌법개정에서 흥미로운 사실은 1975년 헌법과 1978년 헌법에 헌법개정에 관한 규정이 없어서 부득이 1954년 헌법에 따라 헌법을 개정했다는 점이다.¹³⁾ 그리고 과거와 달리 공민의 기본권에 관한 장을 국가기구 앞에 두었으며 이러한 전통은 지금도 계속되고 있다.

1982년 헌법은 각 1988년, 1993년, 1999년, 2004년, 나아가 금년 2018년 일부개정 되었다. 이번 2018년 제5차 일부개정을 제외한 역대 4차에 걸친 개정은 주로 헌법서언과 더불어 헌법상 경제에 관한 부분¹⁴⁾, 재산권에 관한 부분에 대한 개정이 중점적으로 이뤄졌으며, 2004년 개정에서는 중국에서 인권규정이라고 불리는 현행헌법 제33조 제3항¹⁵⁾의 규정이 도입되었다.¹⁶⁾

이상 알 수 있듯이 중국에서는 1954년 헌법이 제정된 후, 3차례에 걸친 전면개정이 있었고, 6번에 걸친 일부개정이 있었다. 하지만 현행 헌법이라고 불리는 1982년 헌법 이전에 이뤄졌던 1979년과 1980년의 일부개정에서는 전인대의 ‘결의’로 헌법개정이 이뤄진 후 헌법의 해당 규정을 직접 개정하였지만, 1982년 헌법 이후의 일부개정에서는 모두 헌법개정안의 통과라는 방식으로 헌법개정이 이뤄졌다. 현재까지 모두 52개의 개정안이 통과되었다.¹⁷⁾

중국의 제헌헌법인 1954년 헌법은 중국공산당 중앙위원회의 건의를 통하여 제정되었으며, 그 이후의 역대 헌법개정 또한 모두 중국공산당 중앙위원회가 전인대 또는 전인대 상무위원회에 건의하는 방식으로 이뤄졌다. 그리고 중국에서는 이러한 헌법개정방식을 ‘관습헌법’으로 인정하고 있다. 그럼 왜 항상 중공중앙이 헌법개정을 먼저 건의하는가?

중국에서는 중국공산당의 헌법이라고 할 수 있는 ‘당장(党章)’이 사실상 국가의 ‘헌법’에 버금가는 혹은 더 중요한 근본법으로서 인정을 받고 있다.¹⁹⁾ 이는 중국이 당-국가체제를 가진 국가이기 때문이다. 따라서 중국의 헌법개정은 일반적으로 당장에서 개정된 내용을 헌법이라는 국가법을 통하여 확인하는 또는 헌법이라는 국가의 최고법을 통하여 당의 정책을 국가의 정책으로 합법화하고 정당성을 부여하는 하나의 ‘도구’로서 이용되고 있다.²⁰⁾ 따라서 중국공산당의 당장이 개정되면 일반적으로 헌법도 개정되는데, 보통 5년에 한번 씩 당장과 헌법이 개정된다. 예를 들면 1988년, 1993년, 1998년, 2003년, 2017년은 모두 중국의 최고지도부인 공산당 상무위원회의 구성원들이 바뀌는 시기이며, 이렇게 새로운 지도부가 들어서면 항상 전임 지도부의 지도사상과 주요 정책을 당장과 헌법에 추가시키곤 했다.²¹⁾

이러한 중국의 헌법개정을 두고 중국의 한 학자를 이를 ‘확인성(确认性)’개정이라고 부른다. 그에 따르면 ‘확인성’개헌이란 헌법개정권력이 헌법개정안을 통과시켜, 이미 존재하고 있는 사상관념, 정치제도, 경제제도를 사후적으로 확인하고, 이들 내용에 대하여 헌법적 정당성과 합법성을 부여하는 것이라고 한다.²²⁾

상술했듯이 중국에서 헌법개정은 중국공산당 중앙위원회가 건의하고, 건의를 받은 전인대 상무위원회가 이를 헌법개정안으로 확정하여 전인대 전체회의에 심의를 요청하고, 전인대 전체회의에서 3분의 2 이상의 가중다수결로 통과된다.

그리고 우리와 달리 헌법개정의 방식으로 미국식의 수정조항(Amendment)을 채택하고 있는데, 그 이유에 대하여 당시 전인대 상무위원회 위원장이었던 펑전(彭真)은 “이번 헌법의 개정은 개정안의 채택이라는 방식을 채택할 것인데, 이는 미국의 개헌방식으로, 프랑스, 소련, 우리의 예전 개헌방법보다 좋다”²³⁾고 하였고, 이 때부터 미국식 개정방식인 수정조항을 헌법전의 뒤에 추가하는 방식의 개정이 계속되고 있다. 또한 중국에서는 이를 관습헌법의 하나로 받아들이고 있다. 하지만 미국과의 차이점은 수정조항을 직접 인용할 수 없다는 점이다. 즉 헌법 뒤에 수정조항이 개정된 순서에 따라 배열되어 있지만, 이러한 수정조항을 직접 인용하는 것이 아니라 헌법전 본문에 수정된 규정의 조문을 직접 인용해야 한다는 점에 차이가 있으며, 헌법개정시 헌법개정안 전부에 대한 찬성 또는 반대만을 표결할 수 있을 뿐이다.

또한 통과된 헌법개정안의 공포와 관련해서는 중국헌법은 아무런 규정을 두고 있지 않은데, 중국에서 1954년 헌법이 제1기 전인대 제1차 회의의 주석단에서 공포된 이후부터, 이러한 관례를 계속해서 유지하고 있다. 즉 개정안은 전인대 제1차 회의의 주석단이 공포하며 이 또한 중국에서는 관습헌법으로 인정받고 있다.

여기서 알 수 있듯이 중국헌법상 헌법개정과 관련하여, 헌법개정의 건의, 헌법개정의 방법인 수정조항, 나아가 헌법개정안의 공포 등은 중국에서 명문의 규정으로 존재하는 것이 아니라 관습헌법으로 인정되고 있다.²⁴⁾

이번 5차 개정 전 중국헌법에서는 ‘중국공산당’이라는 용어가 단지 헌법 서언에 5번 등장할 뿐이다. 하지만 이번 개정에서 특히 주목되는 점은 과거와 달리 ‘중국 공산당’이라는 용어가 헌법 본문 즉 그것도 헌법 제1조에 명시되었다는 점이다. 따라서 현재 중국헌법 제1조는 “중화인민공화국은 노동자계급이 영도하고, 노동자와 농민의 연맹을 기초로 한 인민민주독재의 사회주의 국가이다. 사회주의제도는 중화인민공화국의 근본제도이다. 중국공산당의 영도는 중국특색사회주의의 가장 본질적인 특징이다. 어떠한 조직 또는 개인이 사회주의제도를 파괴하는 것을 금지한다”이다. 근데 여기서 한 가지 집고 넘어가야 할 점은 1982년 현행 헌법이 제정될 당시에는 ‘중국공산당의 영도’를 헌법본문에 규정하는 것이 적절하지 않다며 반대의견이 많았다는 점이다.²⁷⁾

여기서 1982년 헌법에 ‘중국공산당의 영도’를 명시적으로 헌법본문에 규정하지 않은 이유를 역사적 시각에서 살펴보면 다음과 같다.²⁸⁾

그럼 이번 제5차 개정에서는 왜 재차 ‘중국공산당’이라는 용어가 헌법 제1조에 규정되었는가? 이와 관련하여 지난 3월 5일 제13기 전인대 1차 회의에서 왕천(王晨) 전인대 부위원장 겸 비서장은 "중화인민공화국 헌법개정안(초안)에 관한 설명"²⁹⁾에서 다음과 같이 밝혔다.

필자는 ‘중국공산당의 영도’를 헌법 제1조에 규정한 것은 결국 당-국가체제를 헌법이라는 최고법을 통하여 확실히 한 것이라고 생각한다. 그리고 이는 중국공산당이 헌법을 ‘제2의 당장’으로 생각하고 있다는 것을 반영한 것이기도 하다. 따라서 필자는 이러한 개정이 중국헌법서언³¹⁾, 중국헌법 제2조 제1항 및 제2항³²⁾, 제5조 제4항 및 제5항³³⁾, 제33조 제2항³⁴⁾에 위배될 수도 있다고 생각한다. 또한 당의 헌법이라고 할 수 있는 중국공산당의 당장 총강령의 규정³⁵⁾과도 모순된다고 생각한다.

먼저 중국의 현행헌법이라고 불리는 82년 헌법에 왜 처음으로 국가주석의 연임제한 규정이 생겼는지부터 알아보자.³⁷⁾ 중국의 초대헌법인 1954년 헌법 제39조 제2항은 “중화인민공화국 주석의 임기는 4년이다”고 규정하고 있을 뿐 연임문제와 관련해서는 아무런 규정을 두고 있지 않았다. 그 결과 국가주석을 포함한 주요 국가지도자들의 임기가 사실상 종신제로 변질되었다. 이에 문화대혁명을 이후의 중국의 실권자인 덩샤오핑은 1980년 8월 18일 중공중앙정치국확대회의에서 ‘당과 국가영도제도의 개혁(党和国家领导制度的改革)’라는 주제로 강연을 하면서 “중국의 정치생활 중 ‘영도간부직무종신제’가 실제로 존재하며, 향후 법률의 형식으로 영도간부직무종신제 폐지를 명확히 할 것이며, 이러한 내용이 향후 헌법개정의 중요한 내용이 될 것이다”라고 밝혔다.³⁸⁾ 그리고 1980년 8월 30일 중공중앙은 제5기 전인대 제3차 회의 주석단에게 ‘헌법개정 및 헌법개정위원회 성립에 관한 건의(关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议)’를 제출하였으며, 이후 성립된 헌법개정위원회는 국가영도직무임기제 문제와 관련하여 임기를 제한하자는 의견에는 일치를 봤지만, 연임제한의 횟수와 그 대상과 관련하여서는 일정한 논쟁이 있었다.³⁹⁾

최종적으로는 중앙군사위원회 주석과 부주석의 임기의 경우 군사영역의 특수성을 감안하여 임기제한을 두지 않기로 한 반면 다른 국가기관의 수장과 주요 공직자의 경우 일률적으로 “연속해서 2기 이상 연임할 수 없다”라는 규정을 두게 된다.

아래에서 중국헌법상 임기제한에 대한 규정을 살펴보면 다음과 같다.

먼저 현행 헌법 제60조 제1항은 “전인대의 매기 임기는 5년이다”라고 규정하고 있으며, 헌법 제66조(전인대 상무위원회 위원장과 부위원장)⁴⁰⁾, 제79조 제3항(국가주석과 부주석)⁴¹⁾, 제87조(국무원 총리, 부총리, 국무위원)⁴²⁾, 제124조 제2항(최고인민법원 원장)⁴³⁾, 제130조 제2항(최고인민검찰원 검찰장)⁴⁴⁾은 모두 “전인대의 매기 임기와 동일하다”라고 규정하고 있다. 이상의 규정을 종합해 보면, 중국헌법상 중앙군사위원회를 제외한 헌법기관의 주요 공직자의 임기는 무조건 10년 이하이다.

그럼 왜 이번 헌법개정에서 다른 헌법기관을 제외한 국가주석과 부주석의 연임제한만을 폐지한 것일까? 이와 관련하여 왕천 전인대 부위원장 겸 비서장은 ‘중화인민공화국 헌법개정안(초안)에 관한 설명’⁴⁵⁾에서 다음과 같이 밝혔다.

이렇게 국가주석임기제한의 폐지이유로 제기된 논거가 소위 ‘삼위일체제도(三位一体制度)’이다. 삼위일체제도는 중국공산당의 총서기, 국가주석과 중앙군사위원회⁴⁶⁾ 주석의 3개 직무를 한 사람이 담당하는 제도를 말한다. 사실 이러한 관행은 장쩌민(江泽民) 전 주석 때부터 내려온 것이다.⁴⁷⁾문화대혁명 이후 당시 실권자였던 덩샤오핑은 중국의 국가영도체제의 폐단을 너무나 잘 알았고 그래서 당의 주석을 당의 ‘총서기’로 변경함과 동시에 국가주석제도를 재차 부활시켰으며 총서기와 국가주석을 한 사람이 맡는 것을 반대하여 자신도 군사위원회 주석만을 맡았을 뿐이다. 하지만 장쩌민 전 국가주석은 지난 1989년 공산당의 총서기와 군사위원회 주석으로 선출된 이후, 1993년 전인대의 선거를 통하여 국가주석에 선출되었는데 이때부터 당·정부·군의 ‘삼위일체’라는 중국식 지도체제가 형성되었으며, 이후 후진타오(胡锦涛) 전 주석, 시진핑 주석도 이러한 전례를 답습하고 있다.

그리고 얼마 지나지 않아 국가주석의 연임제한 철폐에 대하여 지식인들과 국민들이 이에 반대하는 의견들을 SNS 등을 통해서 올리자 당국은 이러한 글을 모두 삭제하는 등 인터넷에 대한 검열을 강화했다. 또한 중국관영신문인 ‘인민일보’는 “헌법상 국가주석의 임기제한을 폐지하는 것은 ‘종신제’를 의미하는 것이 아니다”⁴⁸⁾라고 공개적으로 밝혔다. 그 뜻은 시진핑 주석이 향후 몇 기에 더 걸쳐서 임기를 연장할 수는 있겠지만, 주석직을 종신까지 수행하지는 않을 것이라는 의미이다. 즉 사실상 종신제와 다름이 없다. 이러한 인민일보의 ‘변명’은 설득력이 약해 보인다.

그럼 이러한 개정은 헌법개정의 한계를 넘은 것이 아닌가? 한다위안 교수는 “중국에서 헌법상 임기제를 개정하는 것은 헌법개정의 한계에 해당할 수도 있기 때문에 신중해야 한다”고 주장한다. 그에 따르면 “헌법상 임기제 규정을 헌법개정을 통하여 조정할 수 있지만 일정한 객관적 한계가 존재하다면서, 비록 1982년 헌법이 헌법개정권력의 한계와 관련하여 아무런 규정을 두고 있지 않지만, 개헌권의 행사에는 일정한 객관적인 한계가 존재하며, 여기에는 헌법의 근본제도와 기본원칙, 기본정신이 포함되며, 만약 이를 개정할 경우 ‘헌법의 파괴’에 해당한다”고 하면서 “중국헌법상 공화국체제, 인민대표대회제도 및 1982년 헌법의 기본원칙에 대한 개정이 객관적인 한계에 대표적이 예이다”고 밝혔다. 그는 이어서 “역사적으로 볼 때 1982년 헌법상 국가영도직무의 임기제를 명시한 것은 ‘문화대혁명’의 비통한 역사적 교훈을 바탕으로 한 것이며, 이러한 임기제에 대한 개헌은 신중해야 한다”⁴⁹⁾고 주장했다. 나아가 “그 동안 임기제의 실행을 통하여, 우리나라에서 장기간 존재하였던 영도직무종신제의 문제를 효과적으로 억제함과 동시에 개인집권 및 개인숭배의 발생을 비교적 잘 방지했으며, 국가권력의 평화롭고 질서있는 교체를 위한 제도적 보장을 제공하였다. 또한 동 제도는 개혁개방 이래, 국가통치체계에 있어서 ‘인치’의 ‘법치’로의 전환, 나아가 선거제도를 더욱 개선시켰으며, 양호한 정치 환경을 조성했으며, 인민민주를 촉진하는 등 헌법 제2조가 규정하고 있는, ‘중화인민공화국의 모든 권력은 인민에 속한다’는 헌법원칙을 보장하여, 우리나라 헌법의 민주정신을 근본적으로 수호했다”⁵⁰⁾ 했다.

필자가 판단하건데, 비록 한다위안 교수가 이렇게 애둘러 자신의 견해를 피력했지만, 한 교수의 견해는 사실상 명백하다. 즉 국가주석의 연임제한 폐지는 헌법개정의 한계를 넘는 것이라는 점과 그 동안 중국이 추진해온 법치의 퇴보를 의미함을.

사실 법치를 실현하기 위해서는 권력의 과도한 집중으로 인한 ‘권력의 사유화’ 즉 ‘인치’를 제도를 통하여 사전에 방지하는 것이 무엇보다 중요하다. 왜냐하면 ‘권력’은 잠시 고여 있는 물과 같아서, 그 기간이 오래되어 교체되지 않으면 썩기 마련이기 때문이다. 따라서 국가주석의 임기제한 폐지 나아가 소위 ‘삼위일체론’은 오히려 권력의 집중과 장기집권만을 고려한 반입헌주의적 발상이 아니라고 할 수 없다.

이 문제를 논의하기에 앞서 먼저 알아야 할 것은 이러한 조직이 왜 필요한가에 대한 의문일 것이다. 이를 이해하기 위해서는 먼저 공산당의 사정기관인 기율위원회에 대해 알아봐야 한다. 주지하디시피 중국의 체제를 우리는 흔히 당-국가체제(party-state system)라고 부른다. 당-국가체제는 쉽게 말해서 특정 당이 국가운영의 중심이 되는 체제이다. 중국의 경우 바로 공산당이 유일한 집권당으로 국가운영의 주요 의사를 결정하고, 국무원 등 행정기관이 이를 집행하는 구조를 가진 국가이다. 특히 중국공산당의 여러 조직 중 당과 국가기관의 주요 인사를 임면하는 조직부, 이데올로기 선전 및 각종 매체를 담당하는 선전부, 중국 공산당의 기율을 위반한 당원을 초법적 수단으로 조사·처리하는 기율위원회가 특히 중요하다. 시진핑 주석이 집권한 이후 추진한 강력한 반부패운동에서 가장 큰 역할을 했던 기관이 바로 기율위원회이며 그 수장이 우리에게도 익숙한 ‘왕치산(王岐山)’ 현 국가 부주석이다. 그래서 그런지 이번 헌법개정에서는 국가주석 뿐만 아니라 국가부주석의 연임제한도 철폐했다.

하지만 국가기관인 공안, 검찰 등의 기관이 아닌 기율위원회의 당원에 대한 초법적 수단인 쌍규(雙規) 조치는 이미 국내외로부터 인권침해에 해당한다는 지적과 비판을 받았을 뿐만 아니라 그 대상 또한 공산당의 당원으로 한정된다.⁵¹⁾ 그래서 중국공산당은 이러한 인권침해의 논란을 회피하고, 나아가 공산당 당원은 물론 비당원에 대한 감찰을 강화하기 위해 신설한 기구가 바로 ‘국가감찰위원회’이다. 즉 국가감찰위원회는 사실 공산당 기율위원회와 같은 조직이지만, 단지 그 이름만을 달리할 뿐이다.

그리고 이러한 국가감찰위원회가 헌법기관으로 새롭게 신설됨으로써, 중국의 국가기구의 구조가 기존의 일부양원(一府两院)⁵²⁾체제에서 일부일위양원(一府一委两院)⁵³⁾ 체제로 변경된다. 당연히 이러한 헌법기관을 신설하기 위해서는 헌법개정이 필수적이지만, 헌법개정 없이 시범지역을 선정해서 운영을 하였을 뿐만 아니라 이미 전국에 관련 조직을 모두 설립하였다.⁵⁴⁾ 또한 헌법개정 이전에 ‘감찰법 초안’이 공개되어 중국에서 위헌시비가 일기도 했다. 따라서 이번 헌법개정은 또 다른 의미에서 감찰위원회의 헌법상 근거를 제공해 주기 위한 개정이기도 하다.

그리고 얼마 전인 3월 13일 제13기 전인대 1차 회의에서 전인대 상무위원회 부위원장인 리젠궈(李建国)는 ‘중화인민공화국감찰법초안⁵⁵⁾’에 관한 설명을 하였다.⁵⁶⁾

먼저 감찰법 제정의 필요성에 대하여 그는 다음과 같이 밝혔다.

감찰법 초안 중 가장 많은 주목을 받고 있는 감찰대상과 ‘유치(留置)’조치에 대한 부분만을 살펴보면 다음과 같다.

먼저 감찰법 초안 제15조는 감찰대상을 “공권력을 행사하는 모든 공직인원”으로 정하고 있으며, 구체적으로 다음과 같이 열거하고 있다.

그리고 ‘유치’조치와 관련하여 “구를 설치한 시급 이하 감찰기관이 유치조치를 실시할 경우 반드시 직상급 감찰기관의 비준을 받아야 한다. 성급 감찰기관이 유치조치를 실시할 경우, 반드시 국가감찰위원회에 보고하여 등록하여야 하며, 유치시간은 3개월을 초과할 수 없다. 특수한 상황의 경우 직상급 감찰기관의 비준을 얻어 1차에 한하여 연장할 수 있으며, 그 기간은 3개월을 넘어설 수 없다. 감찰기관이 유치조치가 부당하다는 것을 발견한 경우, 반드시 즉시 조치를 해제하여야 한다. 유치조치 이후, 조사에 장애가 없는 경우에는, 반드시 24시간 이내에 피유치자의 소속기관과 가족에게 통지하여야 한다. 동시에 피유치자의 식사, 휴식과 안전을 보장하여야 하며, 의료서비스를 제공하여야 한다”⁵⁷⁾고 규정하고 있다. 여기서 알 수 있듯이 유치조치의 남용을 예방하고 피감찰자의 부당한 인신구속을 방지하기 위한 나름의 예방조치에 관한 내용도 명문화 되어 있지만, 변호사의 접견교통권에 대한 보장이 없으며, 또한 감찰기관의 재량으로 소속기관 및 가족에 대한 통지, 그리고 유치 기간의 연장할 수 있다는 부분에 대해서는 피해자의 인신의 자유를 부당히 침해할 수 있기 때문에 기율위원회의 ‘쌍개’조치와 큰 차이점이 없다는 문제점이 존재한다.