유가의 형성과 변동 현상에 관한 경쟁법/정책적 연구^*

한국경제에서 유가(油價) 내지 연료비(road fuel price)는 소비와 물가 정책측면의 관심과 논란을 유독 많이 불러일으킨 소재였다. 가계지출에서 연료비가 차지하는 비중이 급증한 점도 원인이지만 국제유가의 변동이 있을 때마다 국내 정유시장의 기름값 적정성에 대한 논란이 끊이지 않았던 점도 정부의 정책적 대응 필요성에 대한 시민사회의 목소리를 키웠던 요인으로 작용했다. 지난 수년간 국내 정유시장에서 유가를 둘러싸고 형성되었던 부정적 시각이나 목소리는 대략 “기름값이 비싸다”거나(유가 수준의 적정성), 정유사나 주유소마다 “기름값이 비슷하다”거나(가격책정에 관한 담합의 의혹), 혹은 “기름값이 오를 때는 빨리 오르고 내릴 때는 더디 내린다”는 등(비대칭적 가격변동)의 문제의식을 배경으로 하고 있다.¹⁾

이 같은 현상은 사실 한국뿐만 아니라 대다수의 나라에서 흔히 목격되어 온 것이기도 하다. 유가수준이 정유사나 주유소별로 유사하게 형성되는 병행행위(parallel behavior)가 과연 카르텔에 따른 것인지 여부, 가격인상은 신속한데 비해 인하는 더디게 나타나는 가격의 비대칭적 변동 내지 비대칭적 가격반응(rockets and feathers; asymmetric price responses)의 원인, 그리고 유가가 급등과 하강을 주기적으로 반복하는 주기적 순환현상(regular price cycle)을 어떻게 이해할 것인지에 대한 다양한 논의들도 그에 따라 주요국 및 국제기구를 통해 다수 제시되어 왔다.²⁾ 일응 이런 현상의 원인으로 사업자들간의 명시적, 묵시적 담합이나 시장지배적 지위에 기반한 가격남용 등 반경쟁적 행위를 떠올려 볼 수 있다. 반면에 일견 보기에 의심스러운 유가가 자연발생적 현상에 따른 것일 가능성도 배제하기 어렵다. 정유산업 및 석유시장을 통해 유통되는 석유화학제품에는 여타 시장이나 상품과 명징하게 구별되는 차이점과 특수성이 존재하기 때문이다. 주요국의 논의와 대응방안 속에 명쾌한 원인진단과 해법을 발견하기 어려운 이유가 이와 관련되어 있다. 시장에서 목격되는 유가 형성과 변동현상을 경쟁법/정책적으로 어떤 기준에서 평가하고 위법성을 심사해야 할 것인지는 정책당국은 물론 이론적 측면에서도 규명이 쉽지 않은 난제로 여겨져 왔다.

요컨대 유가의 적정성 내지 적법성 여부는 사업자의 반경쟁적 행위 가능성을 염두에 두는 한편 유가의 형성과정 이면에서 작동하는 다양한 영향요소들, 이를테면 정유산업의 구조 및 석유의 연료적 특성과 거래행태를 함께 고려해야 한다. 이 글은 이 같은 유가의 산업 및 경제적 특수성에 착안하여 정유산업의 구조와 석유거래 현황에 대한 분석을 토대로 사업자들의 행태의 원인을 실태와 법리적 측면에서 추론하고, 시장상황을 반영한 위법성 판단의 기준과 접근방식을 도출함으로써, 국내 석유시장에서 유가의 형성 및 변동과 관련하여 지목되는 정황에 대한 과학적 규명과 법리적 평가를 시도해 보려는 취지에서 작성되었다. 유가가 통신비, 금리와 함께 국민의 소비생활과 밀접한 관련성을 가지는 중대한 가격 사안으로서 여겨져 왔음에도 불구하고 객관적, 과학적 접근과 방안모색 보다는 민원해결 차원의 정책적 접근방식이 주도해 왔던 까닭에 현안에 대한 본질적 이해와 대안모색에는 미흡했다는 문제의식도 연구의 배경이 되었다.

이 같은 연구의 목적과 배경을 감안하여 우선 국내 정유의 상품적, 산업적 특성을 선행적으로 짚어 볼 필요가 있다.

주지하다시피 정유산업은 원유의 탐사에서 정제된 석유화학제품의 판매에 이르기까지 대규모의 초기 설비투자와 기술력 보유가 요구되는 자본집약적 장치산업에 속한다. 그 결과 대부분의 국가에서 고정비 부담을 감당할 여력을 갖춘 상태에서 규모의 경제를 추구할 수 있는 대기업들에 의한 과점적 구조가 정유시장에 형성되어 있다. 이 같은 형태의 시장선점이 존재하는 경우에 후발기업의 시장진입이 더욱 어려워지게 됨은 물론이다. 국내 정유산업 역시도 정제설비의 막대한 투자규모와 과점구조의 고착화로 신규 시장진입 가능성은 낮은 것으로 평가되고 있다. 국내 정유업계는 소위 정유산업의 하류(downstream)부분에 해당하는 원유수송, 정제, 석유제품판매만을 담당하고 있는데,³⁾ 이들 분야에서는 국내 4대 정유사 주도의 과점적 시장구조가 형성되어 있으며⁴⁾ 허핀달-허쉬만지수(HHI)는 대략 OECD 회원국 평균 수준인 2,700 안팍으로 집계된다. 국내 정제능력이 내수 규모를 크게 초과하고 있으나 정유사간의 과당경쟁을 지양하는 산업문화가 자리잡고 있어서 내수시장의 경쟁강도는 높지 않은 편이다. 다만 수출시장은 참여기업의 수가 많고 가격경쟁이 치열한 양상을 보여 대조를 보이고 있다.

한편 정유시장은 가격이 주기적으로 공시되는 까닭에 투명성이 매우 높고⁵⁾, 상품이 균질하며⁶⁾, 시장점유율도 안정적이라는 특징도 나타나고 있다. 즉 품질 측면에서 차별성이 거의 없고 판매가격, 판매정책 등이 경쟁사에 비해 차별성을 갖기가 어려우며, 소매 유통망인 주유소 점유율에 의해 국내 시장 점유율 결정되고 있어서 시장점유율의 변동폭이 크지 않은 특징을 보인다. 수요도 비탄적적⁷⁾이며 사업자별로 비용요소도 균등하고 시장환경도 혁신지향적이지 않은 편이다.

국내 정유산업의 또 다른 특징으로는 수직적 연계구조를 들 수도 있다. 즉 생산부터 유통에 이르기까지 보편화된 수직적 구조가 이 산업에 존재하는데, 특히 유통채널은 정유사에서 실수요자로 이어지는 2단계 구조나 정유사->대리점->실수요자로 이어지는 3단계의 구조를 취하고 있다. 이런 구조가 이 산업 특유의 배타조건부 거래를 고착시킨 원인으로 작용한 것으로 추정할 수 있다.

한편 정유산업은 대부분의 산업분야에 에너지 공급원으로 기능하는 한편 석유화학제품의 기초원료를 공급하는 산업으로 거의 모든 산업에 전방위적 관련성을 맺고 있다. 대개의 경우 소비국에서 원유를 수입하여 제품을 생산하는 방식 ‘소비지정제주의(消費地精製主義, 혹은 원유수입주의)’를 채택하고 있으며⁸⁾ 생산, 판매의 많은 부분에 정부통제가 이루어지고 있다. 국내의 경우에도 에너지산업으로서 정유산업이 가지는 국가경제적 중요성을 감안하여 석유사업법 등 관련 법률에 따라 석유제품의 생산, 판매 등 여러 분야에서 직/간접적인 규제를 시행하고 있다. 환경, 안전규제 등 제도적 진입장벽 이외에 유통망, 물류, 금융조달능력 등 경제적 규제를 두고 있으며 특히 소매단계에서 등록과 의무저장 시설 요건이 부과되어 있어서 제도적 진입장벽과 영업규제가 작동하고 있다. 소매 부문 이외에도 소비자가 정유의 품질과 양을 확인하기 어렵다는 이유에서 시중에 유통되는 정유의 품질과 수량에 대한 고도의 규제가 뒤따랐다. 다만 국내 정유시장의 경쟁환경이 지나치게 경직적이라는 지적과 비판이 제기됨에 따라, 1997년 이래 일련의 규제완화가 이루어지기도 하였다. 수입사의 등록요건이 완화되고 수평거래가 허용된 것을 예로 들 수 있다.

한편 상품으로서 석유는 특정 석유화학 제품의 생산이 인접 제품의 생산을 필연적으로 연계하는 소위 ‘연산품’(joint products, 連産品)⁹⁾의 성질을 가진 상품이다. 즉 원유의 정제과정에서 시장성 내지 상품성이 뛰어난 제품에서부터 생산시 오히려 손해가 발생하는 저급품까지 함께 생산되기 때문에 제품별 수급불균형이 발생할 수밖에 없는 구조를 띠고 있다. 게다가 수요탄력성도 낮아 가격투명성이 높으며 표준화로 인해 제품차별화가 어려우며, 가격에 영향을 미치는 요소들이 원가, 세금, 환율, 비용, 마진 등 복합적으로 구성되어 있다. 특히 환율, 세율은 매우 가변적이어서 가격 변동의 주기를 짧게 하거나 그 폭을 예측하기 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 석유는 가격에서 세금이 차지하는 비중이 거의 절반에 육박하고 있는데다, 벌크 공급에 따른 투명화, 표준화로 인해 제품차별화가 크지 않은 상태에서 브랜드 내(intra-brand) 경쟁도 역시 미약한 수준에 그치고 있어서 소비자들은 대개 미세한 가격 차이를 기반으로 정유사 내지 주요소를 선택하는 성향을 보여 왔다.

아래에서는 이 같은 특수성을 가진 정유시장에서 석유제품에 대한 가격책정 행위가 공정거래법에 저촉될 가능성이 어느 부분에서 발생하는지, 그리고 그간 공정거래위원회가 법을 집행한 사례의 양상과 특징은 어떠한지를 분석해 보기로 한다.

전술한 바와 같이, 정유사나 주유소의 유가책정 행위에 대한 공정거래법적 관심 소재를 대략 i> 유가의 적정성 문제와 ii> 유사한 가격대(병행행위)의 문제, 그리고 iii> 비대칭적 가격변동의 문제로 구분해 본다면, 각각의 문제에 대한 공정거래법의 적용가능성도 구분해서 정리될 수 있다.

먼저 유가의 적정성은 곧 유가가 너무 비싸다는 문제의식을 배경으로 하는데, 만일 고가의 기름값이 독과점 상태의 정유사나 주유소에 의해 공급가가 높게 책정된 결과라면 이는 공정거래법상 시장지배적 지위를 남용(가격남용)한 것으로서 동법 제3조의2 제1항 제1호의 포섭대상이 될 수 있으며, 정유사나 주유소간 담합 즉 공동행위의 결과라면 동법 제19조 제1항 제1호가 적용될 수 있을 것이다. 다음으로 유사한 가격대(병행행위)의 문제는 담합 여부의 이슈로 귀결되므로 적용법조는 동법 제19조 제1항 제1호의 가격관련 공동행위 금지규정으로 국한될 것이다.

끝으로 비대칭적 가격변동의 현상은 가격 인상이나 하락의 속도와 폭이 문제될 수 있다. 만일 원가 변동에 비해 가격인상의 속도가 너무 빠르다면 사업자간의 합의 즉 부당한 공동행위(제19조 제1항 제1호)의 결과 여부를 의심해 보아야 하며, 가격 인상의 폭이 너무 크다면 시장지배적 지위를 가진 정유사들의 가격남용(제3조의2 제1항 제1호)이거나 정유사 또는 주요소의 공동행위(제19조) 가능성 여부를 살펴보아야 한다. 반면 원가 변동에 비해 가격인하의 속도가 느리다면, 즉 원가와 같은 비율로 내리더라도 늦게 내리는 동안 원가와 유가사이의 간격이 커질 경우에는 시장지배적 지위남용 금지규정(제3조의2 제1항 제1호)이 적용될 수 있으며, 원가 인하폭에 비해 덜 내릴 경우 즉 하락 폭 문제될 경우에는 시장지배적 지위남용 금지규정(제3조의2) 및 부당공동행위 금지규정(제19조) 위반여부를 의심할 수 있을 것이다.

이처럼 유가형성 및 변동에 대한 적용법조는 이론상 시장지배적 지위남용의 금지나 부당공동행위의 제한을 중심으로 한 복합적인 규제 구도를 형성하고 있으나, 현재까지의 관련 사례들은 사실상 카르텔 즉 부당공동행위 사례에 집중되는 양상을 보이고 있다. 환언하면 시장지배적 사업자의 가격남용의 결과로서의 유가형성이나 변동은 실제 사례로서 발견되지 않고 있다. 이처럼 유가관련 남용 사례가 발견되지 않은 이유를 추측하면, 우선 공급비용의 투명성이 높은 시장에서는 시장지배적 사업자의 가격남용을 문제삼기에 용이한¹⁰⁾ 반면에 투명성이 높은 정유시장에 대해 가격남용을 문제 삼을 여지가 크지 않다는 점을 꼽을 수 있다. 통상 이런 환경에서는 공급에 소요되는 비용에 비해 현저히 높은 가격책정이 실현되기 어려우므로 남용행위 자체가 존재할 가능성이 크지 않다. 실제 국내 정유사들의 정제마진¹¹⁾은 2% 안팍으로 미미한 수준에 그치는 것으로 알려진다.¹²⁾ 또한 정유시장은 고정고객층 확보가 쉽지 않아서 거래상대방(소비자)에 대한 독점적 내지 우월적 지위 형성도 용이치 않다. 공급자에 대한 고객의 접근성, 선택가능성이 비교적 높게 보장되어 있으므로 고객의 특정 정유사 및 주유소에 대한 충성도가 낮아지는 결과를 낳은 것으로 볼 수 있다.

한편 현행 공정거래법상 가격남용 규제에 존재하는 소극적 집행기조도 원인의 하나일 수 있 있다. 현행 공정거래법 제3조의2 및 시행령 제5조는 금지되는 가격남용의 경우를 “정당한 이유없이 상품의 가격이나 용역의 대가를 수급의 변동이나 공급에 필요한 비용(동종 또는 유사업종의 통상적인 수준의 것에 한한다)의 변동에 비하여 현저하게 상승시키거나 근소하게 하락시키는 경우”로 규정함으로써, 가격의 실질적 인상만을 문제삼는 접근방식을 채용하고 있다. 이에 따르면 원가 불변시에 가격을 인상하거나 원가인상 폭에 비해 과도한 가격인상, 혹은 원가인하시의 가격고정이나 원가인하폭에 비해 과소한 가격인하 등이 가격남용으로 의율될 가능성이 있다. 이 때 가격남용 판단에는 수급 변동요인 외에 사업자가 해당 상품을 공급하는데 소요되는 비용을 고려하게 된다. 그런데 현행 규정 내용(공급비용 요인)에 따라 시장지배적 사업자의 행위가 위법한지를 규명하는 일은 실무상 여러 요인을 복합적으로 분석해야 하는 난이도가 높은 작업인데다, 수요와 공급의 변화에 기반하는 가격형성 매커니즘에 개입한다는 측면에서 시장질서와 부합하지 않는 속성을 내포하고 있다. 즉 가격변동분에서 사업자가 시장지배력을 이용하여 변동된 부분을 구분하는 것이 가능하지 않은 경우가 많으며, 기업이 다수 제품을 생산하는 경우 공통비용의 배분 등의 문제로 당해 제품의 비용인상율을 산정하기 어렵고 설령 비용인상율이 산정되더라도 그것이 적정한지 부당한지가 명확히 판단되지 않는 경우들이 대부분이다.¹³⁾ 높은 가격 자체를 경쟁법 위반사안으로 포섭하지 않는 주요국의 규제 기조 또한 공정거래위원회로 하여금 제도 운영을 소극적이게 만드는 요인으로 작용하고 있다.

요컨대 유가 문제를 현행 공정거래법상 시장지배적 지위남용 규제로 풀기는 어려운 것이 현실이라고 할 수 있는데, 이 점에서 경쟁당국은 향후에도 유가 문제를 주로 카르텔 내지 부당 공동행위 규제 측면에서 접근하게 될 것으로 보는 것이 합리적인 예측이라고 생각된다.

정유시장에 대한 그간의 공정거래법 적용 사례들은 상품과 사업자 측면에서 특징이 발견된다. 우선 상품을 기준으로 분석해 보면 정유사들이 취급하는 석유화학제품들이 매우 다양함에도 그간의 정책적 관심이 주로 자동차용 연료(road fuel) 즉 휘발유, 정유, 액화천연가스 등의 시장에 집중되었던 경향을 발견할 수 있다. 이 같은 결과는 교통운임 규제 하에 대중교통을 이용하던 시대에서 자가용 시대가 전환하면서 소비자의 자동차 연료비 추이에 대한 체감도와 민감성이 높아진 점에 기인한다. 즉 연료비가 가계에서 차지하는 비중 증대하면서 통신비, 대출금리와 함께 서민경제의 핵심과제로 부각되었으며, 그에 따라 LPG를 포함한 ‘유가 인하’ 정책의 관심과 정책효과적 선명성도 증가하게 되었다. 이런 제반 상황을 배경으로 유가 문제는 순수 경제정책 및 경쟁법 측면에서만 조망하거나 접근할 수 없는 이슈로 변질되어 왔고, 그간 일부 정부 하에서는 핵심적 경제현안으로 까지 정책 순위가 제고되기도 하였다. 다만 공정거래법 위반 사례는 연료에 관한 담합 사건을 위시하여 불공정거래행위 등 비교적 다양한 영역에 걸쳐 집행의 흔적을 발견할 수 있다.

한편 공정거래법 적용 대상 사업자 즉 피심인 측면에서는 주로 정유사와 주요소에 관하여 부당공동행위와 불공정거래행위 사례가 집중되어 왔으며 그 외에 석유공사와 같은 공기업이 연루된 불공정거래행위 사안도 적지 않게 발생하였다. 이 가운데 정유사에 대해 공정거래위원회는 수평적 담합유발요인과 수직적 거래제한요인이 상존하는 시장 및 거래구조라는 인식을 토대로 엄정한 법 집행기조를 견지해 오고 있다. 정유사들은 법집행 초기부터 가격담합이나 물량제한 등 카르텔 이슈를 주로 야기하여 왔고,¹⁴⁾ 거래상 지위남용¹⁵⁾, 거래거절 등¹⁶⁾ 불공정거래행위가 적발된 예들이 있으며 그 밖에 기업결합(수평, 수직형)¹⁷⁾과 대기업집단 규제 관련 사례도 발생하였다. 최근 들어 전형적인 가격담합 사건은 감소하는 추세이나 거래상대방제한 등 새로운 유형들도 적발되고 있다.

다음으로 주유소와 관련한 사례는 초기에 부당표시광고나 담합 관련 사례들을 중심으로 형성되어 있었다. 특히, 주유소들이 서로 다른 정유사의 석유제품을 혼합판매하면서도 자신의 영업장소에 특정 정유사의 상표(폴사인)만을 표시·광고함으로써 판매대상 석유제품의 공급자에 관해 소비자를 오인시킨 행위들이 주로 문제되었었는데, 이후 혼합판매가 가능해 지면서부터는 표시광고 이슈의 상당수는 소멸하였으며, 현재는 카르텔 즉 부당공동행위에 연루된 사례가 주를 이루고 있다.¹⁸⁾

그 외에 한국석유공사의 공정거래법 위반 사건은 대부분 거래상 지위남용 등 불공정거래행위¹⁹⁾에 집중되고 있다. 한국석유공사가 수행하는 특수한 역할과 지위, 즉 석유비축 및 유통을 담당하면서 국내 정유사 등의 수급 불안요인 발생시 적기에 비축유 및 비축시설을 지원하는 기능을 수행하는 과정에서 정유사 등에 대하여 갖게 되는 거래상 우월적 지위에 기인한 결과로 추정할 수 있다. 한편 정유 관련 사업자 외에 사업자단체(한국석유화학공업협회)가 구성사업자를 상대로 행한 사업활동제한 사례(2002.11.)도 발견된다.

정유제품은 전술했다시피 가격이 주기적으로 공시되어 투명성이 매우 높은데다, 상품이 균질적, 안정적이며 수요도 비탄적적인 특성을 갖고 있다. 또한 생산부터 판매에 이르기까지 보편화된 수직적 구조를 보이는 가운데 사업자별로 비용요소도 균등하며 사업자들도 혁신지향적이지 않은 편이다. 이처럼 투명성과 동질성, 안정성, 비탄력성을 가진 정유시장은 사업자간 협력을 용이하게 할 뿐만 아니라 협력으로 부터의 이탈자에 대한 감시와 제재도 용이하게 해서 카르텔 우호적인 요인으로 작용할 수 있다.²⁰⁾ 정유시장에서 사업자들의 일치된 행태에 대해 담합 내지 카르텔 여부를 의심하게 만드는 주된 요인의 하나가 이 같은 시장환경 때문이라고 볼 수 있다.

다만 시장에서 목격되는 사업자들의 행위일치는 그 원인이 다양할 수 있는데 이를테면 명시적 혹은 묵시적 합의에 따른 것일 수도 있고, 합의는 없었으나 의식적 병행행위나 동조행위의 결과일 수도 있으며, 사업자들이 경제환경의 변화에 합리적으로 대처한 결과가 자연발생적으로 일치한 단순 병행행위일 가능성도 배제할 수 없다.

유가에 관한 병행행위나 가격변동의 비대칭성 등의 특이현상들 역시도 명시적, 묵시적 합의에 따른 것일 수도 있지만, 정유시장의 특수성에 기반한 다른 요인이 작동한 결과일 수도 있다. 예를 들면 과점시장의 참가자들은 상호간의 의존성에 대해 인식하면서 경쟁자의 행동패턴을 예측하여 전략을 수립하는데 초과경쟁가격은 이러한 상황이 빚어낸 결과일 수 있으므로 이에 대한 면밀한 원인 분석이 선행되어야 한다.²¹⁾

경쟁당국의 입장에서 합의와 단순 동조행위를 구별해 내는 일은 언제나 난해한 작업이다. 병행행위, 가격변동의 비대칭성 행위의 원인으로서 명시적, 묵시적 합의 등 의사의 연락(meeting of the minds)을 추정할 만한 추가적 요소(plus factors) 내지 정황증거(circumstantial evidence)를 입증해야 하기 때문이다.²²⁾ 정황증거로는 과점적 시장구조, 가격의 선행적 공시, 가격담합의 선례, 가격정보의 교환 등이 꼽혀 왔다.²³⁾ 단 합의를 입증할 수 있는 정황증거는 개별의 증거 각각에 대한 평가 보다는 증거 전체를 종합적으로 판단하는 방법이 적절한 것으로 지적되고 있다. 정유시장의 가격책정 및 변화 양상만 놓고 보면 담합의 혐의를 갖게 만들지만 이제까지의 사례를 살펴보면 경쟁당국이 합의의 직접적 증거를 발견해 내지는 못하는 경우가 많았다. 미국의 경우 설령 고도로 집중된 정유시장이라고 하더라도 병행적인 가격책정 만으로는 담합 성립을 인정하기에 충분치 않다고 보기도 하였다.²⁴⁾

현재로선 비싸고 비슷하게 느껴지는 유가와 오르내리는 모습이 달라 보이는 유가 주변에 담합의 정황들이 발견되지 않는다. 공정거래위원회의 감시가 지속됨에도 최근의 적발사례는 없는 상황이다. 하지만, 경쟁법을 위반하지 않은 가격에 대해 여전한 불신과 논란이 존재하고 있다. 담합이 없는데도 생각 보다 기름값이 비싸 보이는 난관에 직면한 상황으로 정리할 수 있다.

이 대목에서 무엇이 시장가격이고 경쟁가격인지에 대한 검토가 필요하다. 즉 담합에 대한 명확한 증거가 없는 상태에서 형성된 소위 ‘비싸게 보이는’ 유가가 과연 시장가격인가 초과가격인지, 그에 따라 민간 정유사나 주유소는 독점적 초과이윤을 누리고 있는지의 문제이다.

국내 유가시장에는 ①시장기능 -> ②경쟁질서 -> ③품질제고 및 가격인하 -> ④소비자후생 증대의 선순환구도가 형성되어 있지 않다는 느낌을 준다. 즉, 시장이 기능하고 경쟁질서가 유지되는데도 가격인하에 따른 소비자후생 효과가 발생하지 않으며, 특히 ② 경쟁질서가 유지되는데도 ③ 가격이 인하하지 않는 점이 문제의 핵심으로 보인다. 이와 관련하여 우선 유가에 관한 경쟁법의 기능과 효용에 대해 살펴 볼 필요가 있다.

정유산업 및 석유시장에서는 가격정보의 공개 등에 기반한 투명한 시장환경이 담합을 용이하게 만드는 요인으로 작용하며, 가격이 일정 주기를 두고 상등과 하강을 반복하는 소위 saw-tooth price현상, 그리고 오를 때는 신속하다가 내릴 때는 더딘 양상을 보이는 이른바 rockets and feathers 현상 등 독특한 상황들이 존재해 왔다. 이들 현상에 대한 경쟁법의 직접 적용에 대해서는 대체로 신중한 기조를 보이는 것이 주요국 및 국제기구(OECD)의 동향으로 정리된다.

먼저 시장의 투명성과 관련해서는 유가정보의 공개조치나 일련의 정보교환행위 들이 석유시장의 투명성을 높고 있지만, 투명한 시장정보가 유가에 관한 사업자간 카르텔 즉 의사연결의 상호성을 용이하게 하는 요소로 작용할 수는 있을지언정, 공정거래위원회에게는 그 더 나아가 정유사들 사이에 적어도 암묵적 합의가 존재함을 입증할 것을 요구받는다는 점에서 투명성 자체를 가지고 규제실무에서 직접 정황증거로 활용하기에는 한계가 있다.

또한 유가가 주기적으로 변동하는 소위 saw-tooth price 패턴은 일종의 병행행위 내지 동조적 행위로 볼 여지가 있으나, 그것이 일방적인 가격추종이나 개별적 대응을 통한 병행행위로서 발생한 것인지, 혹은 합의에 준하는 의사연결의 상호성 즉 자사 혹은 타 정유사의 유가 변경에 대해 상호간의 연쇄 반응을 예상하였는지에 따라 부당공동행위 규제 여부가 결정될 것이다.

끝으로 rockets and feathers 현상 즉 비대칭적 가격변동 역시도 담합의 징후인지 여부를 주목해야 하는 현상임에 분명하나, 일응의 부정적 시각과 혐의에도 불구하고 이 현상 자체를 곧바로 위법으로 연계하기는 어렵다. 이에 따라 사전적으로 진입장벽을 완화하는 조치나 소매시장의 투명성을 강화하여 소비자들의 가격탐색비용을 낮추거나 원유 공급원에 대한 접근성을 제고하는 등의 사후적으로 합의의 규명을 통한 경쟁법 적용이라는 일반적 방식을 활용할 수밖에 없는 한계가 있다.

이 지점에서 경쟁정책이 할 수 있는 일은 크게 경쟁의 유지(소극적 혹은 시장감시형 경쟁정책) 혹은, 경쟁의 촉진(적극적 혹은 시장참여형 경쟁정책)의 두 가지 갈래로 나누어 볼 수 있다. 우리 공정거래법의 경우 제1조 목적조항에서 공정하고 자유로운 경쟁의 촉진을 직접적인 목적의 하나로 제시하고 있지만, 경쟁의 촉진 부분에 관해서는 입법론적 측면의 비판 소지를 안고 있다. 즉 경쟁을 적극적으로 촉진하는 것 자체가 자칫 반경쟁적 결과를 초래할 수 있는 우려 때문이다. 경쟁법 본연의 역할에 비추어 볼 때 기껏해야 경쟁을 제한하는 상태를 배제하는 것일 뿐이며, 유가와 관련한 경쟁정책에 있어서도 기름값을 올리기로 담합하는 일을 막을 수는 있지만, 억지로 끌어내릴 수는 없는 일로 보인다. 이 대목에서 정부는 지난 수년간 이 난관을 돌파하기 위해 관련 정책기조를 선회하는 방안을 채택했던 것으로 평가할 수 있다.

종래 유가를 포함한 가격 정책은 공정거래위원회에 의한 경쟁법 집행 중심으로 진행되어 오다가 지난 수년간은 비경쟁법적 논리와 정책 중심으로 즉, 시장감시형 경쟁정책에서 시장참여형 물가정책으로 전환된 것으로 볼 수 있다. 이른바 ‘알뜰주유소’는 이런 정책 전환을 상징하는 징표로 삼을만 하다. 즉 경쟁정책을 통한 유가안정이 가시적 성과를 거두지 못하면서 물가안정 내지, 가격인하정책, 혹은 소비자보호정책의 성격의 직접 수단을 동원한 것으로 해석된다.

즉 경쟁당국에 대해서는 감시자 역할을 유지하면서, 에너지당국으로 하여금 적극적인 시장 참여자 역할로의 전환을 요구한 것으로서 정부는 특히 공공기관(석유공사, 도로공사, 농협 등)을 통해 석유시장에 개입하였고 유가의 인하를 유도하였다.

이 대목에서 생각해 볼 점은 과연 유가는 인하되었는가 하는 점이다. 일면 석유공사의 개입으로 석유시장의 가격경쟁이 촉진되었으나, 경쟁촉진이 비용절감이나 혁신으로 연계되지 않은 것으로 보인다. 석유공사 및 알뜰주유소의 비교우위를 바탕으로 한 시장재편 효과는 발생하였으나 정유 소비자의 후생증대 효과가 가시적인지는 불분명하다. 보기에 따라서는 오히려 우산효과(Umbrella effect)가 발생하였으며, 알뜰주유소로서는 저렴한 공급비용과 일반 주유소의 소비자가격 사이에 폭넓은 마진율 향유가 가능한 구조 즉 일반 주유소보다 싸기만 하면 되는 환경이 조성되었다는 평가도 가능하다. 정책의 수혜자가 소비자가 아닌 알뜰주유소라고 평가할 수도 있는 이유이다.

보론으로 유통사업자로서 석유공사와 소매업자로서 알뜰주유소의 경쟁우위 상태가 적절한 것인지에 대한 향후 분석도 필요하다고 본다. 알뜰주유소라는 정부공인 브랜드의 프리미엄는 유가가 저렴할 것이라는 선입견을 정부가 제공한 것인데다, 무엇보다 원가구조가 같지 않은 사업자간의 경쟁구도(유가구성에 중대한 비중을 차지하는 세금과 기금에 대한 조세특례제한법 상의 우대조치, 알뜰주유소에 대한 시설개선 정부지원)가 공정한 경쟁의 장(level playing field) 원칙에 반하지 않는가 하는 의문이 제기될 수 있기 때문이다. 알뜰주유소 브랜드 내 경쟁제한의 소지와 더불어 관련 공기업의 정유사에 대한 거래상 지위의 남용 가능성도 향후 주목해야 할 부분으로 생각된다.