국세외수입징수제도의 통합에 관한 소고

국가 전체의 수입은 중앙정부의 수입과 지방자치단체의 수입으로 이를 구별할 수 있고 이것을 다시 국세와 국가세외수입 및 지방세와 지방세외수입으로 구별할 수 있다. 국세의 경우에는 별도로 ｢국세기본법｣, ｢국세징수법｣을 중심으로 구성되고, 국가세외수입은 ｢국가채권관리법｣, ｢질서위반법｣ 등을 중심으로 이루어지고 기타법령에서 ｢국세징수법｣을 준용하도록 한 경우에 ｢국제징수법｣에 따르고 있다. 한편 지방세와 지방세외수입은 ｢지방세법｣, ｢지방세징수법｣을 통하여 지방세를 징수하고 지방세외수입의 경우에는 ｢지방세외수입법｣에 따라 지방세외수입금의 징수가 이루어지고 있다.

지방세외수입은 ｢지방세외수입징수법｣에 의하여 징수됨으로 인하여 해석상의 문제점이 적으나, 국가세외수입의 경우, 즉 국세외의 중앙정부의 수입(채권)을 확보하기 위해서는 대부분 ｢국세징수법｣에 의하여 이루어진다. 왜냐하면 국가세외수입징수에 관한 법률이 제정되지 않았고, 다른 법률에서 대부분 ‘국세체납처분의 예에 따라 징수한다.’고 규정하고 있기 때문이다. 예를 들면 ｢가습기살균제 피해구제를 위한 법률｣ 제6조²²⁾에 따르면 분담금과 가산금을 내지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수하도록 하고 있으며, ｢개발이익 환수에 관한 법률｣에 22조²³⁾에 의하면 개발부담금과 가산금을 완납하지 아니하면 국세체납처분의 예에 따라 징수하도록 하고 있다. 뿐만 아니라 ｢효행장려 및 지원에 관한 법률｣ 제15조(과태료)²⁴⁾에의 하면 동법률 위반으로 과태료를 납부하지 아니한 때 국세 또는 지방세 체납의 예에 따라 징수하도록 하여 국세와 지방세 체납처분의 예에 따른다.

‘국세징수의 예’에 따른다는 의미를 살펴보면, 통상 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용하는 것을 ‘준용’이라고 하고, 이러한 준용형식 중의 하나로 준용되는 규정이 많거나 일련의 절차에 관한 사항으로서 명문의 규정을 특정하기 어려운 경우 ‘예에 따른다.’는 표현을 사용하는 것이므로, ‘예에 따른다.’라고 표현되어 있는 경우에 준용조문이 명확히 지정되어 있지 않다는 이유로 준용하는 법률과 준용되는 법률간의 규정대상이나 법적 성격의 차이를 불분하고 모든 내용을 준용할 수 있는 것은 아니라고 할 것이다.²⁵⁾

일단 “｢국세징수법｣(지방세법)의 예에 의한다.”, “｢국세징수법｣(지방세법)을 준용한다.”, “국세체납처분(집세체납처분)의 예에 의한다.”라는 의미는 조세(지방세)를 포함한 행정상 금전급부의 징수 일반에 미친다고 하여 행정상 금전급부의무의 강제 징수에 있어 기본법적인 지위를 가지고 있음으로 개별 법률에 이와 같은 준용 규정인 수권규정이 있으면 행정상 강제징수의 방법에 의하여 강제 징수할 수 있다.²⁶⁾

하지만 이와 같이 “국세 또는 지방세 체납의 예에 따라 징수하도록 하여 국세와 지방세 체납처분의 예에 따른다.”는 준용 규정은 너무나 편리한 입법기술이지만 반면에 너무나 남용되는 불명확한 해석의 여지를 남긴다고 통일성을 상실하게 한다는 점이다. 결국 자의적인 행정청의 결정이 국민의 재산권을 침해한 경우에 법률적 분쟁을 남기게 되고 그것에 대한 통일적 해결을 위해서는 판례의 축척에 따른 오랜 시간이 필요하므로 법적 불명확상태를 지속하게 된다.

｢국가채권관리법｣은 국가의 채권에 대한 관리기관, 관리절차, 채권의 내용 변경 및 면제 등에 관한 기준을 정함으로써 채권의 적정한 관리를 위하여 제정되었다. 국가채권관리의 일반법적 지위를 가진 것처럼 보인다. 하지만 ｢국가채권관리법｣은 실질적으로 국가의 채권 중 극히 일부분의 채권 즉, 국가를 당사자로 하는 계약의 경우가 대부분이라고 할 수 있다. 왜냐하면 국가채권관리법에서 다양한 발생 원인으로 인한 국가의 채권을 발생원인 별로 징수를 달리하고 있기 때문에 예외적 규정이 대부분을 차지한다.

즉, ｢국가채권관리법｣에 따르면 1. 벌금, 과료(科料), 형사추징금, 과태료 및 이에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 채권 2. 증권으로 되어 있는 채권 3. 국가의 예금 및 예탁금에 관한 채권 4. 보관금(保管金)이 될 금전의 지급을 목적으로 하는 채권 5. 기부금에 관한 채권 6. 국세 및 관세와 이의 징수에 관련된 채권은 동법의 적용대상이 되지 않는다. 뿐만 아니라 1. 외국 또는 국제기구를 채무자로 하는 채권 등은 국가채권관리법의 적용을 일부 배제할 수 있다.²⁷⁾ 그러므로 형사소송법이나 소년법에 따른 벌금 형태와 형사추징금 및 과료, 과태료 등은 담당업무를 수행하는 검사나 경찰에서 개별법령인 형법, 형사소송법, 군형법, 소년법, 질서위반행위법 등을 통해서 처리하고, 국유재산법 제5조 제1항 제5호에서 ‘｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣ 제4조에 따른 증권’을 국유재산에 포함하여 한국은행 등으로 하여금 보관 · 취급하도록 하고 있다.²⁸⁾

‘국가의 예금 및 예탁금에 관한 채권’은 일반 민간부분과의 관계라기보다는 한국은행이 보관하게 되고, 국고금관리법이 적용되어 사실상 현금과 동일하게 취급되고 있다. ‘국가의 예금 및 예탁금에 관한 채권’, ‘보관금(保管金)이 될 금전의 지급을 목적으로 하는 채권’, ‘기부금에 관한 채권’ 등은 강제집행이 필요하지 않은 영역으로 보인다.²⁹⁾

국세 및 관세의 징수는 국세청의 담담업무로서 국가채권관리법의 적용대상에서 제외되었고, 외국 또는 국제기구를 채무자로 하는 채권은 ‘외교관계에 관한 비엔나 협약’에 따라서 외교관, 외국공관 등에 대한 강제 집행이 면제되는 내용을 반영한 규정으로 보인다.³⁰⁾

이렇게 국가의 채권이라 할지라도 대부분 개별법에서 그 채권의 특징에 따라 징수관리하고 있고 실질적으로 통일된 징수절차는 없다. 이러한 이유로 ｢지방세외수입법｣이나 ｢국세징수법｣으로 징수할 수 있는 세외수입은 일정한 한계, 즉 국가의 공권력 작용인 자력집행권을 행사할 수 있는 채권으로 한정되는 것으로 보인다. 하지만 ｢국세징수법｣에 따라 징수하는 채권의 범위도 개별법에 의존하는 것에서 알 수 있듯이, 예를 들면 ｢국유재산법｣ 제 73조³¹⁾의 연체료 등의 징수에서 그 발생 원인이 실질적으로 계약의 성질에서 발생하는 채권이지만 ｢국세징수법｣상의 체납처분에 관한 규정을 준용하고 있다. 그러므로 성격이 다른 채권에 대하여 동일하게 징수하는 것은 행정적 편의주의로 보일 위험이 있다.

｢지방자치법｣에서 사용료, 수수료, 부담금에 관한 징수 근거를 제시하고 있고, 동법에서 사용료, 수수료 및 분담금의 징수에 관한 사항을 조례로 정할 수 있도록 법적 근거를 제시하고 있다. 그렇지만 사용료, 수수료 및 분담금을 제외한 다른 지방세외수입에 관해서는 조례로 징수에 관한 사항을 규정할 수 없는 실정이다.³²⁾ 그러므로 현재의 세외수입징수에 관한 법령은 그 적용범위에 일관성을 가지고 있지 않다고 할 것이다.

｢국세징수법｣과 ｢지방세외수입금의 징수에 관한 법률｣에서 체납처분절차의 다음과 같은 차이를 가져온다.

현재 국세 및 지방세(세외수입포함)행정업무에서 체납자에 대한 체납처분 및 행정규제는 압류, 공매, 교부청구, 참가압류, 신용정보제고, 출국규제, 고액체납자 명단공개, 관허사업제한, 체납자에 대한 고발 등³³⁾을 규정하고 있는데 ｢지방세외수입법｣에 의한 경우와 ｢국세징수법｣을 준용하는 경우에 나타나는 차이점을 중심으로 살펴보기로 한다.

관허사업의 제한이란 행정법상의 의무를 위반하거나 불이행한 자에 대하여 각 종 인 · 허가발급을 거부하거나 취소 · 정지 · 철회하는 등의 방법으로 간접적으로 의무이행을 확보하려는 조치이다.⁴¹⁾

도입 초기에는 ｢국세징수법｣에 규정⁴²⁾되어 조세징수를 위한 간접적 수단으로 사용되었으나, 현재에는 ｢국세징수법｣, 지방세기본법, 질서위반행위규제법 등에서 일반적으로 규정되어 있고, 병역법이나 건축법, 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률, 고용보험법 등에서 직간접적으로 규정되어 있는 등 다양한 분야에서 활용되고 있다.⁴³⁾

｢국세징수법｣에 의할 경우 세무서장(지방국세청장을 포함한다.)은 납세자가 대통령령으로 정하는 사유 없이 국세를 체납하였을 때에는 허가 · 인가 · 면허 및 등록과 그 갱신(이하 "허가등"이라 한다)이 필요한 사업의 주무관서에 그 납세자에 대하여 그 허가 등을 하지 아니할 것을 요구할 수 있다.⁴⁴⁾ 이 때 허가 등을 하지 아니할 사업에 대한 제한이나 한계가 없다. 반면에 지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률에서는 동일한 관허사업을 제한하는 경우에 ‘지방세외수입금 부과 대상 사업과 같은 종류의 사업’에 대한 허가 등으로 제한 받게 된다.

뿐만 아니라 그 체납액도 ｢국세징수법｣에서는 500만 원⁴⁵⁾ 이상이지만 ｢지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률｣에서는 100만 원 이상으로 하고 있고, 납부의무자의 사업을 정지하는 경우에도 그 정지기간은 지방세외수입관계법에 따른 해당 사업 정지기간의 최고한도를 초과할 수 없으며, 허가 등의 취소는 납부의무자가 부정한 방법으로 납부를 회피한 경우에 한정하여 할 수 있다.⁴⁶⁾

이 규정에서 알 수 있는 것은 먼저 관허사업의 규모가 국가허가 사업이냐 혹은 지방자치단체의 허가사업이냐에 따라서 달라지는데 그 허가사업의 규모와는 관계가 없다. 다만 체납액이 얼마냐에 따라서 달라지는 것이다. ｢지방세외수입법｣에 의하면 관련 사업이 국가허가사업보다 크더라도 100만 원 이상 체납한 경우에는 사업허가를 얻을 수 없거나 허가된 사업이 취소될 수 있다. 반대로 국가세외수입을 체납하여 ｢국세징수법｣을 적용받게 된다면 관허사업규모가 지방자치단체가 허가하는 사업보다 작더라도 체납액이 500만원미만이라야 사업허가를 받을 수 있다.

이러한 측면들에서 보면 관허사업의 제한은 국가 및 지방재정을 확보할 수 있는 강력한 수단이 되지만 부당결부금지의 원칙이나 비례의 원칙에 위반⁴⁷⁾되는 문제가 제기되어왔다. 결국 이 두 법률에서 개별적으로는 부당결부금지의 원칙이나 비례의 원칙위반 문제가 발생하지 않는다하더라도 법률상호간 비례의 원칙 위반문제가 제기될 수도 있다.

둘째, ｢국세징수법｣에 따를 경우 일반적 관허사업제한⁴⁸⁾이 이루어지고 지방세외수입법에 따를 경우 관련 관허사업제한이 이루어진다는 점이다. 이것은 ｢국세징수법｣에 따를 경우 체납자의 입장에서는 보면 사업제한의 범위가 훨씬 넓어지므로 동일한 금전체납이라도 불이익의 정도가 달라서 형평성의 문제가 발생할 수 있다.

명단의 공표는 행정법상의 의무 불이행자에 대해 그 명단과 그 의무불이행사실을 일반인이 알 수 있도록 알리는 행위이다. 이러한 명단공포는 의무불이행자의 성명과 의무불이행사실을 공지함으로써 위반자의 명예 · 신용의 침해를 가져옴으로써 간접적으로 의무이행을 강제하는 수단이다.⁴⁹⁾ 일반적으로는 명단의 공표, 위반사실의 공표라고 하고, 행정의 실효성 확보수단 중의 하나로 활용되고 있다.⁵⁰⁾

이러한 수단을 ｢지방세징수법｣ 제11조와 ｢지방세외수입법｣ 제 7조에서 규정하고 있지만 ｢국제징수법｣에서는 규정하고 있지 않다. 다만 ｢국세기본법｣에서 규정하고 있다.

｢지방세외수입법｣은 체납정보 공개의 기준이 되는 최저금액을 1천만 원 이상 3천만 원 이하의 범위에서 조례로 달리 정할 수 있도록⁵¹⁾ 한 반면, ｢국세기본법｣에서는 체납 발생 일부터 1년이 지난 국세가 2억 원 이상인 체납자의 인적사항, 체납액 등을 공개할 수 있도록 하였다⁵²⁾. 이들 두 규정에서 알 수 있듯이 지방세외수입금과 조세에서 엄청남 금액의 차이를 가져오는데, 만약 지방세외수입이 아니라 국가세외수입의 경우에 ｢국세기본법｣을 적용받으면 최소한 2억 원 이상의 체납인 경우에만 명단공개가 가능한 것이다. 체납이 국가세외수입이나 지방세외수입이냐에 따라서 차이를 가져온다는 것은 금전급부의무를 행하지 않는 체납자의 입장에서는 지방세외수입을 먼저 납부하는 것이 명단공개의 불명예에서 벗어날 수 있다.

체납자에 대한 출국금지는 체납자가 고액의 국세를 체납하였음에도 불구하고 출국을 하려고 하는 경우에 출국을 금지함으로써 체납자로 하여금 출국하기 위하여 체납된 조세를 납부하도로 강제하기 위한 수단이다.⁵⁴⁾ 출국금지제도가 체납된 조세의 징수에 효과를 가지려면 체납자가 출국할 필요가 있어야 한다는 점에서 대상자가 제한적이다.

국세 체납자에 대한 의무강제 방법으로 출금금지라는 행동의 자유를 제한하는 경우가 있다. 현행 ｢국세징수법｣ 제7조의4에 따라서 국세청장은 정당한 사유 없이 5천만 원 이상으로서 국세를 체납한 자 중 대통령령으로 정하는 자에 대하여 법무부장관에게 ｢출입국관리법｣ 제4조제3항에 따라 출국금지를 요청하여야 한다. ｢지방세징수법｣ 제8조⁵⁵⁾에서도 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 5천만 원 이상의 지방세를 체납한 자를 법무부장관에게 출국금지요청을 하도록 하고 있다.

출국금지조치규정을 ｢지방세외수입법｣에서는 강제징수의 방법으로 규정하고 있지 않다는 점에서 국세나 지방세의 경우에는 출국금지를 요청할 수 있지만 세외수입의 경우에는 그 체납액이 얼마이던 간에 출국금지를 할 수 없게 된다. 다만 ｢지방세외수입법｣의 적용을 받지 않고 ｢국세징수법｣이나 ｢지방세징수법｣을 준용하도록 되어 있는 경우에는 오히려 그 체납자만 출국 금지될 가능성이 있다. 물론 해석상 개인의 일반적 행동의 자유권을 제한하는 측면에서 ‘｢국세징수법｣(｢지방세징수법｣)의 예에 의한다.’, ‘｢국세징수법｣(｢지방세징수법｣)을 준용한다.’는 규정으로 출국금지까지 할 수 있는 지는 별도로 판단해보아야 할 것이다. 이러한 논란이 발생하는 것은 세외수입의 징수에 관해서 일관된 의무 강제 수단을 사용하고 있지 않음에서 발생하는 것이다.

물론 ‘국세체납의 예’와 ‘국세징수의 예’ 혹은 ‘｢국세징수법｣에 따라’, ‘｢국세징수법｣을 준용’이라는 표현상의 차이로 인하여 출국금지조치규정의 적용여부가 달라질 수는 있으나 그것은 또 다른 해석상의 문제를 가져올 뿐이다.

현행 ｢국세징수법｣의 절차에 따르면 확정된 조세를 납세자가 납세의무를 납부기한까지 이행하지 않으면 과세관청은 독촉장을 발부한다. 독촉 이후에도 이행 되지 않으면 체납처분절차에 따라 체납자의 재산조사를 하여 재산이 존재하면 압류와 공매 그리고 청산을 통하여 강제징수를 한다.⁵⁶⁾ 이때 국세청의 체납액 징수노력에도 불구하고, 재산의 은닉 또는 도피 등을 통해 세금 납부를 회피하는 체납자와 체납액이 매년 증가하고 있으며 또한 국세청의 경우 업무량이 많고 고질적인 체납업무를 민간에 위탁하여 체납액 징수율을 제고하여 징수업무를 효율화를 기하기 위해서 ｢국세징수법｣ 제 23조의 2⁵⁷⁾규정에 따라 체납징수를 민간 위탁할 수 있도록 하였다.

체납징수 민간위탁의 경우에는 ｢국세징수법｣ 제23조의 2에서 그 위탁되는 사무와 수탁자(한국자산관리공사)를 법령으로 정하고 있으므로 법적위탁에 해당된다.⁵⁸⁾ 하지만 지방세외수입법에서는 민간위탁에 관한 규정은 없고 다만 제7조의4⁵⁹⁾에서 다른 지방자치단체에게 징수를 촉탁할 수 있도록 하고 있다.

중앙행정기관의 장이 부과 · 징수하는 과징금, 이행강제금, 부담 등 국가세외수입금의 징수절차가 ｢국세징수법｣을 준용하여 처리된다면 민간위탁이 가능하게 되고 구조상 체납처분비⁶⁰⁾가 달라진다. 뿐만 아니라 민간위탁으로 인한 위험성 즉, 납세자의 개인정보유출이나 불법행위에 대한 담보책임 등이, 법적으로 충분히 안전장치가 되어 있다고 할지라도, 다를 수 있다.

물론 이때에도 ‘체납처분의 예’에 따를 것이냐 아니면 ‘｢국세징수법｣를 준용’하느냐에 따라 체납징수업무의 위탁적용여부가 달라질 수 있다.

그리고 현행 정부조직법 제6조 제3항 및 지방자치법 제104조 제3항에서는 조사 · 검사 · 검정 · 관리업무 등 국민의 권리 · 의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 민간에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제11조 제1항에 단수 사실행위 · 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무와 특수한 전문지식 · 기술을 요하는 사무 및 기타 국민생활과 직결된 단순 행정사무에 한해 민간위탁이 가능하다고 규정하고 있다. 이러한 법률들을 통해서 볼 때, 체납징수 업무 중 법률행위 또는 강제적 처분이 아닌 조회 · 독촉 · 방문 · 전화 · 안내장 송달 · 재산조사 · 납부 권고 등의 사실행위에 한해서는 지방정부의 체납징수 업무를 지원하는 측면에서 민간위탁이 가능하다고 해석할 수 있을 것이다. 그러나 현행 우리나라의 체계상 행정기관사무의 민간위탁은 법정주의 입장을 취하고 있기 때문에, 지방세 체납징수 업무의 민간위탁은 별도의 법적 근거규정이 마련되어야 한다고 본다.⁶¹⁾

개별법들이 국가세외수입에 관한 체납처분을 일반적으로 ｢국세징수법｣이나 국세기본법을 준용하거나 ‘국세징수의 예’에 따른다는 표현을 한다고 하여 ｢국세징수법｣이나 국세기본법의 모든 규정이 적용되는 것이 아니므로 위에서 논했던 체납처분의 강제수단들이 모두 적용되지 않는다고 할 수는 없다. 과거의 판례⁶²⁾가 “국세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있다는 규정은 그 문언이나 법규정의 형식상 ｢국세징수법｣중 제3장에서 규정한 체납처분의 절차에 따라 강제 징수할 수 있다는 소위 자력집행권이 있음을 규정한 것”이라고 점에서 두 가지 해석을 할 수 있다. 규정된 자력집행권은 모두 적용된다고 적극적으로 해석하는 것과 자력집행권만 적용된다는 소극적 해석이다. 소극적 해석을 하게 되면 다시 자력집행권 중에서 적용되지 않는 것을 주장할 수 있다. 하지만 당시의 판례는 국세, 지방세가 저당권부채권등에 우선한다는 규정이 준용되지 않는 점을 강조한 것일 뿐이다. 그러므로 이러한 해석상의 ‘준용’개념과 준용의 ‘범위’의 논란, 그리고 ‘국세체납의 예’라고 하는 또 다른 논란을 말들어내는 법 규정을 가급적 축소시켜나가고 규정을 통일시켜 나가야 할 것이다.