정부공동교섭과 행정부교섭의 효율적 추진 방안^*:

공무원노조법상 교섭창구 단일화 절차에 관한 본격적인 논의에 앞서 ‘정부교섭’, ‘정부교섭대표’, 정부교섭에 있어 교섭 및 협약체결 권한, ‘정부공동교섭’, ‘행정부교섭’ 등 구체적인 정부교섭의 유형 등 기본개념을 이해할 필요가 있다. 먼저 ‘정부교섭대표’는 정부교섭의 사용자측 당사자(주체)이다. 공무원노조법은 제8조제1항에서 “노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수·복지, 그 밖의 근무조건에 관하여 국회사무총장·법원행정처장·헌법재판소사무처장·중앙선거관리위원회사무총장·인사혁신처장(행정부를 대표한다)·특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 교육감 중 어느 하나에 해당하는 사람(이하 “정부교섭대표”라 한다)과 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.”라고 하여 복수의 ‘정부교섭대표’를 규정한다. ‘정부교섭대표’는 공무원노조법상 최소 설립단위인 기관의 장 등에 해당되는 사람들이지만 실제 교섭에 있어 당사자는 이와 반드시 일치하는 것은 아니며 교섭요구사항에 대한 관리·결정권한을 갖는 자가 ‘정부교섭대표’가 된다(제8조제2항).

이처럼 공무원노조법상 ‘정부교섭대표’가 주체가 되어 공무원노조와 진행하는 단체교섭을 넓은 의미에서 ‘정부교섭’이라고 하는데, 구체적인 정부교섭의 유형은 다양하게 나타날 수 있다.⁵⁾ 가장 전형적인 모습은 최소 설립단위에 해당되는 기관의 장과 해당 기관을 조직대상으로 하는 노동조합이 소속 공무원들의 근무조건 등에 대해 교섭하는 것이다. 이를 통상 ‘기관교섭’이라고 한다. ‘행정부교섭’도 일종의 기관교섭이라고 볼 수 있으며, 행정부를 대표하는 ‘정부교섭대표’인 인사혁신처장이 행정부를 조직 단위로 하여 설립된 공무원노동조합(당사자)과 행정부 소속 국가공무원들의 근무조건 등(교섭대상)에 대하여 교섭하는 것을 말한다. 반면 ‘정부공동교섭’은 공무원의 보수 등 국가 및 지방공무원에게 공통되는 근무조건 등에 대하여 정부교섭대표(인사혁신처장)가 제공무원노조와 교섭하는 것을 말하는데,⁶⁾ ‘정부교섭’ 중 협약의 적용 대상이나 교섭참여노조의 범위 면에서 가장 넓고 중요한 교섭이라 할 수 있다. 통상 ‘정부교섭’이라고 할 때는 좁은 의미의 ‘정부교섭’ 즉 ‘정부공동교섭’을 의미한다.

사업장 단위에서 복수노조가 허용되면서 교섭절차를 노사자율에 맡겨둘 경우¹⁹⁾ 단일화 여부를 둘러싼 노사갈등, 복수노조와의 중복교섭에 따른 근로조건 통일성 원칙 훼손, 노동조합간 과도한 경쟁 및 분열 등이 예상됨에 따라 사업 또는 사업장 단위의 노동조합 설립 규제는 철폐하되, 교섭창구 단일화를 통해 복수노조 설립에 따라 발생할 수 있는 노사관계의 불안 요인을 최소화하기 위해서라고 본다.²⁰⁾ 교섭창구 단일화의 방식은 조합원을 대상으로 노·노갈등의 최소화를 통한 1사1교섭 유형을 선택하도록 함으로써 불필요한 교섭비용을 줄이고 노사관계의 안정화를 위한 효율화를 추구하는 제도적 장치이며, 단일화 절차에 참여한 소수노조의 발언권과 참여를 보장하기 위하여 ‘공정대표의무’와 ‘교섭단위 분리’ 등 제도적 보완장치를 통해 교섭대표노동조합과 사용자에 대한 규제로서 의견개진·형평성을 실현하겠다는 것이라고도 설명한다.²¹⁾ 복수노조 허용의 제도적 목적은 노동조합의 설립의 자유를 허용해줌으로써 노조의 조직화를 활성화하고 이로 인해 발생할 수 있는 문제를 제도적으로 규율하기 위하여 교섭창구 단일화를 설계하였으며, 그 보완을 위한 공정대표의무와 교섭단위 분리제도가 설계되었다는 것도 유사한 맥락이다.²²⁾ 다만 공무원노조법은 제17조제3항에서 노동조합법상의 창구단일화 규정(법 제29조의2 내지 제29조의5 및 시행령 제14조의2 내지 제14조의12)의 적용을 명시적으로 배제하고 있다.²³⁾

공무원노조법 제9조(교섭의 절차)제4항은 “정부교섭대표는 제2항과 제3항에 따라 교섭을 요구하는 노동조합이 둘 이상인 경우에는 해당 노동조합에 교섭창구를 단일화하도록 요청할 수 있다. 이 경우 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있다.”고 규정한다. 구체적 교섭창구 단일화 절차의 내용은 시행령 제8조(교섭위원의 선임)가 구체적으로 규정하고 있는데, 교섭노동조합은 교섭노동조합 공고일로부터 20일 이내에 자율적인 합의로 교섭위원을 선임, 교섭노동조합의 대표자가 각각 서명 또는 날인한 서면으로 정부교섭대표에게 알려야 하며 이 경우 교섭위원의 수는 조직의 규모 등을 고려하여 정하되 10명 이내가 되도록 하여야 한다(제1항). 교섭노동조합이 둘 이상인 경우 교섭노동조합 간의 합의에 따라 교섭위원을 선임하되 제1항의 기간 안에 합의하지 못하였을 때에는 교섭노동조합의 조합원 수에 비례하여 교섭위원을 선임하도록 하고 있다(제2항). 이처럼 공무원노조법상 교섭창구 단일화 절차는 교섭노동조합 간 자율적 합의(1단계), 미합의시 조합원 수 비례선임(2단계) 두 단계로 요약된다.

공무원노조법상 교섭창구 단일화는 노동조합법과 달리 과반수 또는 다수 노동조합에 우선권을 부여하기 보다 조합원 수에 비례한 공동교섭대표단을 구성하도록 함으로써 소수 노동조합도 가급적 폭넓게 교섭에 참여할 수 있도록 배려하고 있다는 것이 가장 큰 특색이다.²⁴⁾ 상기 규정과 관련하여 다음과 같은 해석상 의문이 제기된다.

첫째, 조합원 수에 비례하여 교섭위원을 선임할 경우 교섭위원의 배분 방법이 문제된다. 현행 규정은 조합원 수 비례에 의한 선임 원칙만 규정하고 있을 뿐 구체적인 비례 선임의 기준 등에 대해 명확한 규정이 없다. 이로 인하여 교섭노동조합 간 갈등이 발생하고 창구단일화가 지연될 소지가 있다. 특히 교섭위원의 선임 시 일정한 비율(예컨대, 전체 조합원의 10%²⁵⁾-비례산출 시 1명) 미만인 노동조합(소위 ‘소수노조’)을 배제하거나 배려할 수 있는지 여부가 문제되는데, 2018 행정부교섭과 2020 정부공동교섭의 예에서도 확인된다.

생각건대 공무원노조법시행령 제8조제1항 후단에서 교섭위원의 수는 조직의 규모 등을 고려하여 10명 이내가 되도록 규정하고 있고 제2항은 “조합원 수에 비례하여 선임한다.”는 규정을 두고 있음을 볼 때, 원칙적으로 조합원 수의 10퍼센트를 기준으로 교섭위원 1명을 선임할 수 있도록 한 것으로 보인다. 다만 공무원노조법이 노동조합법과 달리 공동교섭대표단을 구성하도록 한 취지를 감안할 때, 구체적인 교섭위원의 선임방법과 소수노조에 대한 배제·배려 여부는 교섭노동조합의 수, 소속 조합원 현황 등 다양한 요소를 고려할 수 있다고 본다. 예컨대 (ⅰ) 소수노조가 하나인 경우에는 소수점 이하를 단순 비교해 그 값이 가장 큰 교섭노조에 추가 배정하는 방법, 소수노조에 교섭위원을 우선 배분하는 방법도 가능하다. (ⅱ) 소수노조가 둘 이상인 경우 전체 소수노조의 이익이 적절히 대변될 수 있도록 소수노조의 소수점 이하 숫자를 모두 합친 값과 소수노조 아닌 교섭노동조합의 소수점 이하 숫자를 비교해 큰 쪽에 교섭위원을 배분하는 방법 등도 고려될 수 있을 것이다. 실제 적용 사례는 제Ⅳ장에서 상세히 살펴본다.

둘째, 조합원 수에 비례하여 교섭위원을 선임하는 경우에도 교섭노동조합 대표자 각각의 서명 또는 날인이 반드시 필요한지가 문제된다. 합의에 의한 교섭위원의 선임이 결렬되어 조합원 수에 비례하여 교섭위원을 선임하면서 일부 교섭노동조합이 불만을 갖고 서명이나 날인을 거부하는 경우가 있을 수 있다. 공무원노조법시행령 제8조제1항은 20일 이내에 10명 이내의 교섭위원을 선임하여 교섭노동조합의 대표자가 각각 서명 또는 날인하여 정부교섭대표에게 알리도록 규정하고 있고, 이것이 제2항이 규정하는 두 가지의 교섭위원 선임 방법(합의 또는 비례 선임) 모두에 적용된다고 본다면 이 때에도 교섭노동조합 대표의 서명 또는 날인은 원칙적으로 필요하다고 해석된다. 그런데 교섭노동조합 대표자 각각의 서명 또는 날인이 반드시 필요한지는 교섭위원이 선임되지 않은 노동조합의 대표자의 서명 또는 날인이 없다는 이유로 정부교섭대표가 공무원노조법 제9조제4항에 따라 교섭창구 단일화가 완료되지 않은 것으로 보아 교섭을 정당하게 거부할 수 있는지에 대한 판단에서 문제가 되는데, 이에 대해서는 교섭노동조합 대표자 각각의 서명 또는 날인을 받을 수 없었던 경위, 교섭창구 단일화 절차가 합리적으로 완료됐는지 여부 등 구체적인 사실관계를 종합적으로 고려하는 것이 필요하다고 본다. 예컨대, 조합원 수에 비례한 교섭위원 선임의 객관성·합리성²⁶⁾이 인정되고 서명 또는 날인 거부가 전체 노조의 교섭권을 부당하게 침해하고 교섭을 지연시키는 경우로 판단될 경우에는 일부 교섭노동조합 대표의 서명만으로도 교섭진행이 가능하다고 보아야 할 것이다.²⁷⁾

노동조합법상 교섭창구 단일화 절차는 크게 교섭요구노동조합의 확정 절차와 교섭대표노동조합 결정 절차로 나누어 볼 수 있으며, 좁은 의미의 교섭창구 단일화 절차인 교섭대표노동조합 결정 절차는 다시 다음 4단계로 진행된다(노동조합법 제29조의2).

첫째, 자율적 교섭대표노동조합 결정 단계이다(제1항). 다만 여기서 교섭대표노동조합은 하나의 노동조합 뿐만아니라 2개 이상의 노동조합 조합원을 구성원으로 하는 교섭대표기구(예컨대, 공동교섭대표단)가 될 수도 있다.²⁸⁾

둘째, 과반수 노동조합이며 자율적 교섭대표노동조합 결정에 이르지 못한 경우 교섭창구 단일화에 참여한 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합이 교섭대표노동조합으로 결정된다(제3항). 세부 절차는 노동조합법시행령 제14조의7에서 상세히 규정하고 있다.

셋째, 전체 조합원의 과반수로 조직된 노동조합이 없거나 과반수로 조직된 노동조합이라 주장하는 노동조합이 있었으나 노동위원회가 과반수에 미달한다고 결정한 경우에 교섭창구 단일화에 참여한 모든 노동조합이 자율적 공동교섭대표단을²⁹⁾ 구성할 수 있다. 공동교섭대표단 구성에 참여 가능한 노동조합은 교섭창구 단일화에 참여한 노동조합 전체 조합원의 100분의 10 이상인 노동조합으로 제한된다(제4항).

넷째, 자율적인 공동교섭대표단의 구성에 이르지 못한 경우에는 노동위원회가 해당 노동조합의 신청에 따라 조합원의 비율을 고려하여 공동교섭대표단을 결정할 수 있다(제5항).

이상에서 살펴본 것처럼 노동조합법은 교섭대표노동조합 결정을 위한 교섭창구 단일화 절차에 대해 매우 정치하게 규정하고 있으며, 과반수 노동조합의 결정 등과 관련 노동위원회가 조합원 수 등에 대한 조사·확인 등 교섭창구 단일화를 둘러싼 교섭참여노동조합 간 분쟁을 예방하고 조정할 수 있는 다양한 역할을 수행하고 있음을 알 수 있다. 교섭대표노동조합과 사용자에 대하여 교섭창구 단일화에 참여한 노동조합(예컨대, 소수노조)이나 조합원을 차별할 수 없도록 공정대표의무(제29조의4)를 부여하는 점도 공무원노조법과 차이가 있다. 교섭창구 단일화 절차가 사실상 교섭노동조합들에 일임되어 있고 이로 인한 소모적 갈등이 빈번한 공무원노사관계에 시사하는 바가 크다 하겠다.

교섭지연의 가장 큰 원인이 되고 있는 교섭위원의 선임 절차를 신속하게 진행하고, 교섭노동조합간 분쟁 발생을 줄이기 위하여 현재 행정해석 형태로 있는 교섭창구 단일화 절차를 공무원노조법시행령 제8조에 규정하여 법규범으로 승인하고,³⁵⁾ 입법상 미비점들도 보완할 필요가 있다. 구체적 개정 방안은 다음과 같다.

첫째, 조합원 수에 비례한 교섭위원 선임 기한을 신설한다. 공무원노조법시행령 제8조제1항은 교섭노동조합 공고일부터 20일 이내에 교섭위원을 통보하도록 하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항에 따른 선임은 합의를 원칙으로 하되 합의하지 못하면 조합원 수에 비례에 의할 것을 규정할 뿐, 조합원 수 비례에 의한 교섭위원 선임의 기한에 대해 별도의 규정을 두고 있지는 않다. 대부분 경우 20일의 기한 내에 합의가 용이하지 않고 이 기간 이후에도 교섭노동조합 간 협의를 이어갈 필요가 있으나 이를 무한정 허용하는 것은 신속한 교섭창구 단일화에 반하므로 제3항을 신설해 “제2항 후단에 따른 교섭위원의 선임은 제1항 전단에 따른 기간 종료일부터 30일 이내에 해야 한다.”는 규정을 두는 것이 좋을 것으로 생각된다.

둘째, 조합원 수 확인 관련 현행법의 미비점을 보완할 필요가 있다. 일차적으로 교섭노동조합들 간에 조합원 수 확인을 위한 기준, 방법 등을 협의하여 결정할 수 있도록 하고, 관련 자료 등의 제출 기타 협력의무를 부여할 필요가 있다. 예컨대, 제4항을 신설하여 “교섭노동조합은 제2항 및 제3항에 따른 교섭위원이 신속하게 선임될 수 있도록 조합원 수 산정 시점, 산정 기준, 이견이 있을 경우 확인 방법, 기타 필요한 사항에 관하여 상호 성실하게 협력하여야 하며 관련자료 제출 등에도 적극 협조하여야 한다.”고 규정할 수 있을 것이다.

셋째, 노동위원회의 역할을 신설할 필요가 있다. 교섭노동조합 간의 자율적인 협의 등을 통한 해결이 곤란한 경우 교섭노동조합의³⁶⁾ 신청에 의해 노동위원회가 이를 결정하도록 하는 방법이다. 중립적 기관인 노동위원회에 대한 노동조합들의 신뢰가 전제되어 있다. 우선 제5항을 신설하여 “제4항에도 불구하고 교섭노동조합 간 조합원 수에 대한 이견으로 제3항(신설)에 따른 기간 안에 교섭위원을 선임하지 못할 경우에 교섭노동조합은 관할 노동위원회에 조합원 수 확인을 신청할 수 있다.”고 규정하고, 이어 제6항(신설)에서는 노동위원회에 의한 조합원 수 확인 절차를 규정하는 것이다. 노동조합법시행령 제14조의7 제4항 및 제8항 등이 규정하는 노동위원회에 의한 교섭대표 노동조합 결정 관련 내용들이 참고가 될 수 있는데 “제5항(신설)에 따라 조합원 수 확인 신청이 있는 경우 노동위원회는 신청서 접수일로부터 20일 내에 조합원 명부(조합원의 서명 또는 날인이 있는 것으로 한정한다) 등 고용노동부령으로 정하는 서류를 제출하게 하거나 출석하게 하는 방법으로 조합원 수를 조사·확인하여 교섭노동조합에 통보하여야 한다. 다만 그 기간 안에 확인하여 통보하기 어려운 경우에는 20일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있으며³⁷⁾, 교섭노동조합은 노동위원회의 통보일로부터 7일³⁸⁾ 이내에 교섭위원을 선임하여 정부교섭대표에게 통보하여야 한다.”고 규정할 수 있을 것이다.

끝으로 이상과 같이 조합원 수 확인 등이 완료되면 행정해석에서 제시하고 있는 구체적 비례선임의 방법과 교섭개시의 요건 등을 반영(제8항 신설)하면 될 것이다.

정부공동교섭은 공무원단체교섭 중 참여 노조의 범위, 협약의 적용을 받는 조합원의 수, 교섭의제 수 등 모든 면에서 가장 광범위하고 중요한 정부교섭이다. 과거 ‘정부공동교섭’과 ‘행정부교섭’의 의제중복 등이 문제된 바 있고, 현재 진행되고 있는 2018 행정부교섭과 2020 정부공동교섭도 예외는 아니다.³⁹⁾ 공무원의 근무조건이 결정되는 구조나 협약적용 범위 등을 고려할 때 전체 공무원의 공통적 근무조건에 관한 사항에 대한 정부공동교섭을 먼저 진행하고 이후 행정부교섭 등 기관단위교섭이 진행되는 것이 바람직하고,⁴⁰⁾ 가능하면 교섭주기를 조정할 필요성도 있다. 다만 어느 정도 교섭기간이 겹치는 것이 불가피하다면 행정부교섭에서는 국가공무원에 국한되어 적용되는 사항들에 대해서만 교섭하고, 지방자치단체 소속 공무원 등에게 공통적용되는 사항은 정부공동교섭을 통하여 결정하도록 조정하는 것이 필요하다.

다음 공무원단체교섭의 가장 큰 문제점이자 효율성을 저해하는 원인 중 하나로 지목되고 있는 과도한 교섭의제 수 문제이다. 이는 역설적이게도 공무원들의 근무조건은 대부분 법령사항으로 교섭을 통해 결정할 수 있는 사항이 많지 않고, 공무원노조법이 교섭대상 뿐만아니라 비교섭사항을 직접 규정(시행령 제4조)하고 있다는 것과 무관하지 않다. 이로 인해 교섭창구 단일화 절차에 이어 본격적인 교섭을 위해 필요한 사항을 정하는 예비교섭에서 비교섭사항 등에 대한 노사간 대립으로 긴 시간이 또다시 허비되고 있음을 지적하지 않을 수 없다. 공무원 노사 모두 교섭에 관한 경험이 일천하고 교섭관행이 충분히 정착되지 않은 원인도 크지만 비교섭사항 등 판단에 있어 주무부처인 고용노동부의 적극적 역할도 필요하다고 생각된다.

끝으로 소수노조에 대한 배려 문제에 대해서도 좀 더 관심을 기울일 필요가 있다. 정부공동교섭과 행정부교섭의 사례를 돌아보면 소수노조에 대한 교섭위원 배분에 다수를 점유한 노동조합들이 매우 소극적이었음을 확인할 수 있다. 조합원 수 비례에 관한 고용노동부 행정해석이 현장에서 뿌리내리고, 소수노조의 반발 등으로 인한 교섭지연과 노노갈등 등이 재연되지 않으려면 교섭의 전단계에서 소수노조의 목소리가 적절히 대변될 수 있어야 한다. 교섭위원 선임과정에서 소수노조 배려는 물론, 교섭요구안의 적극적 반영, 하위 교섭단계에서의 교섭위원 배분, 협약 체결 후 협약의 이행에 있어 참여를 보장해주는 것이 필요하다.⁴¹⁾ 공무원노조법은 노동조합법과 달리 교섭대표노동조합이나 사용자의 공정대표의무에 대해 규정하고 있지 않으므로 교섭당사자들의 자발적인 노력이 더욱 필요하다.