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I. 들어가며
오늘날 가장 중요하고 대표적인 헌법 기본원리인 복지국가원리(혹은 사회국가원리)의 실현을 위해서, 특히 사회적 약자의 기본권인 이른바 ‘사회적 기본권’의 실질적 보장의 필요성과 중요성은 더욱 대두되고 있다. 또한 이러한 사회적 기본권은 오늘날 많은 나라 헌법의 중요한 구성요소로 자리매김 하고 있다.1) 가장 일반적이고 대표적인 사회적 약자의 보호와 권리 보장 그리고 그 실현 등을 한 국가의 최상위법인 헌법에서 기본원칙의 형태와 내용으로 규정하기도 하고, 또는 기본권의 형태와 내용으로 규정하기도 한다. 사회적 약자에 대해서는 바라보는 관점, 고유한 상황과 배경, 역사적·사회적 원인과 특성 등에 따라 그 설명과 정의가 다소 상이할 수 있다. 우리나라뿐만 아니라, 전 세계 대부분의 나라에서 여성, 근로자, 소비자, 빈민 그리고 아동·청소년, 노인, 장애인 등은 가장 일반적이고 대표적인 사회적 약자라고 할 수 있다. 사회적 약자에 대해서는 한 사회를 구성하는 개별적인 부분 사회영역을 배경으로 하여 좀 더 구체적이고 특징적으로 언급할 수 있는데, 예를 들어 일반적으로 근로자와 소비자 그리고 빈민은 경제생활적 약자이고, 아동과 청소년은 정치생활적 약자이며, 여성과 노인 그리고 장애인은 사회생활적 약자 등으로 이해할 수 있다.
이러한 사회적 약자의 존재와 특징은 경우에 따라서는 사회·경제적 약자 혹은 사회·문화적 약자 등과 같이 그 배경이 되는 부분 사회영역이 복합적인 모습으로 나타나기도 한다. 또는 교통 약자, 주거 약자, 교육 약자, 정보 약자, 문화 약자 등과 같이 보다 구체적인 부분 사회영역 혹은 특정한 생활영역을 배경과 특징으로 하여, 이러한 영역에서 상대적으로 약자의 지위와 위치에 처한 대상을 중심으로 사회적 약자를 이해할 수도 있다. 사회적 약자의 존재와 그 개념에 대한 이해에 있어서는 사회적 약자의 의미에 내포되어 있듯이, 고정적이고 절대적으로 이해하기 보다는 유동적이고 상대적으로 이해하는 것이 보다 타당하다. 이에 상황과 배경, 원인과 특성, 관점 등에 따라 사회적 약자에 대한 이해와 설명이 다르게 나타나는 것은 어찌 보면 자연스럽다고 할 수 있다.
오늘날 이러한 다각적인 이해를 통해 바라볼 수 있는 사회적 약자 중, 헌법적 논의에서 특히 장애인의 보호와 권리 보장은 최근에 대두되는 주제와 내용이 아니다. 오히려, 사회적 약자의 보호와 권리 보장에 대한 검토에서 장애인의 보호와 권리 보장은 가장 대표적인 주제이며, 과거부터 현재까지 계속되는 중요한 내용이다. 이와 더불어, 앞서 언급한 부분 사회영역·생활영역에서의 다양한 사회적 약자의 범위와 개념에는 특히 장애인이 이에 포함되거나 해당된다. 이러한 현실과 이유에서 사회적 약자의 보호와 권리 보장을 위한 헌법적 검토에서 장애인의 보호와 권리 보장에 대한 검토는 더욱 중요한 내용이라고 할 수 있다. 또한 장애인의 보호와 권리 보장의 실질적 실현의 목적을 위해 관련 내용을 많은 나라 헌법에서 직접 규정한다고 볼 수 있다. 이러한 사회적 약자를 대상과 내용으로 하는 일련의 개별기본권의 헌법 규범화에 대한 시도는 우리 헌법도 예외는 아니며, 2018년 국회와 대통령이 각각 제안한 헌법 개정안의 주요 내용 중, 특히 장애인의 권리에 대한 개별기본권의 규정화가 시도되었다. 이에 사회적 약자를 대상과 내용으로 하는 개별기본권의 헌법 규정화에 대한 고찰은 여전히 중요하며, 앞으로 헌법 개정 시 사회적 약자의 기본권 중에서 장애인의 권리 기본권의 헌법적 규범화가 충분히 예견된다.
이러한 배경과 이유에서 장애인의 권리 기본권과 관련하여, 특히 유럽의 논의를 중심으로 한 비교헌법적 고찰은 우리 헌법의 발전적 변화와 장차 헌법 개정을 통한 장애인의 권리 기본권의 실질적 보장의 실현을 위해 미리 살펴보고 검토한다는 점에서 나름의 의미를 지니고 있다. 헌법적 차원에서 장애인의 보호와 권리 보장에 대한 유럽의 논의를 중심으로 살펴보기 위해, 이에 대한 내용을 규정하고 있는 유럽연합 기본권 헌장은 중요한 검토 대상이라고 할 수 있다. 유럽연합 기본권 헌장2)(이하, ‘기본권 헌장’)은 장애인의 보호와 권리 보장에 대해서 개별기본권의 형태로 주요 내용을 규정하고 있다. 장애인의 보호와 권리 보장에 대한 기본권 헌장의 인식과 의도, 구체적 규정 내용과 의미 그리고 궁극적인 목적과 실현 방식 등에 대한 고찰은 오늘날 유럽연합에서 장애인의 보호와 권리 보장의 실질적 실현을 위한 이해에 있어서 중요한 의미를 지니고 있다. 즉 유럽연합을 대상과 배경으로 하는 기본권 헌장이 규정하고 있는 장애인의 보호와 권리 보장과 관련한 여러 주요 내용에 대한 고찰은 유럽연합이 현재 견지하고 있는 장애인 보호와 권리 보장에 대한 기본적 인식과 더불어, 궁극적으로 실현하고자 하는 목적과 기본적인 실현 방식 등에 대한 검토의 의미를 지니고 있다. 기본권 헌장을 중심으로 장애인의 보호와 권리 보장에 대해서 유럽연합이 고민하고 지속적으로 논의하는 바에 대한 보다 단계적 검토와 비판적 고찰 등을 통해 우리가 주의 깊게 참고하거나 혹은 충분히 수용할 수 있는 의미 있는 내용 등의 확인과 도출을 시도하고자 한다. 이를 통하여 사회적 약자에 대한 국가적·사회적 보호와 배려를 중심으로 하는 단순한 선언적 의미와 내용을 넘어, 장차 헌법 개정 시 장애인의 보호와 권리 보장을 위해 보다 실질적 목적과 내용이 담긴 규정화의 시도와 동시에, 특히 이러한 규정을 중심으로 구체적인 관련 개별 법률에 충실히 반영될 수 있도록 검토하고자 한다.
Ⅱ. 유럽연합 기본권 헌장상 장애인의 권리
유럽의 여러 개별 국가 헌법과 비교하면, 기본권 헌장은 상대적으로 상당히 다양한 기본권 목록과 구체적인 보장 내용을 규정하고 있다.3) 기본권 헌장의 이러한 특징에 대해서 살펴보면, 우선 유럽의 개별 국가 헌법보다는 상대적으로 비교적 최근에 규정되었고, 독일과 프랑스 등 여러 개별 국가 헌법의 다양한 기본권에 대한 평가·분석 등을 바탕으로 보다 심도 깊고 다각적인 논의가 이루어졌기 때문이라고 할 수 있다. 그리고 생명권, 평등권, 신체의 자유 등 가장 본질적이고 중요한 기본권에 대해서는 그 실질적 보장을 위해 규정 내용을 보다 최신화·구체화하였다.4) 이와 더불어, 개인정보보호, 기업의 자유 그리고 사회적 약자인 아동·노인·장애인의 권리 등 비교적 최근에 보다 활발히 논의된 새로운 기본권 목록과 함께, 보다 적극적이고 실질적인 보장을 위한 내용을 규정하고 있기 때문이라고 할 수 있다.5)
가장 일반적이고 대표적인 사회적 약자라고 할 수 있는 장애인의 보호와 권리 보장을 위해서 기본권 헌장은 개별 조문의 형태로 ‘장애인의 권리’에 대한 내용을 규정하고 있다. 총 7개의 장으로 구성된 기본권 헌장은 제3장 ‘평등’(제20조∼제26조) 제26조에서 ‘장애인의 통합’(Integration von Menschen mit Behinderung, Integration of persons with disabilities)이라는 표제어로 장애인의 권리 보장에 대한 주요 내용을 규정하고 있다.6) 다양한 내용과 형태의 평등권 보장 및 평등원칙 실현 관련 내용을 규정하고 있는 기본권 헌장 제3장은 우선 제20조 ‘법 앞의 평등’(Gleichheit vor dem Gesetz, Equality before the law), 제21조 ‘차별금지’(Nichtdiskriminierung, Non-discrimination), 제23조 ‘남녀평등’(Gleichheit von Frauen und Männern, Equality between women and men) 등을 규정하고 있다. 그리고 기본권 헌장 제24조와 제25조는 ‘아동의 권리’(Rechte des Kindes, The rights of the child)와 ‘노인의 권리’(Rechte älterer Menschen, The rights of the elderly)를 각각 규정하고, 이어서 제26조는 장애인의 권리를 규정하고 있다. 이는 보다 분명하고 명시적으로 특히 아동, 노인, 장애인이라는 특정 인적 집단으로 구분하여 가장 일반적이고 대표적인 사회적 약자로 인식하고, 이들의 적극적이고 실질적인 보호를 목적으로, 그 실현을 위해 기본권 보장의 형태와 내용으로 강조하고 있는 특징을 보여준다.7) 또한 유럽의 주요 국가 헌법에 대한 비교헌법적 검토를 통해 살펴보면, 아동, 노인, 장애인으로 대표되는 사회적 약자에 대하여 기본권 보장의 형태와 내용을 통해 사회적 약자의 보호를 보다 적극적이고 실질적으로 실현하고자 기본권 헌장이 보여주는 이러한 기본적인 규정 형태와 내용은 상대적으로 무척 혁신적이라고 평가할 수 있다.8)
장애인에 대한 단순한 국가적·사회적 보호와 보살핌 또는 지원과 배려의 시각과 그러한 내용의 실천이라는 차원을 넘어, 기본권 헌장은 보다 적극적이고 직접적인 의미에서 장애인의 권리를 명시적으로 규정하고 있다. 이는 과거와는 달리 오늘날 장애인이 단순히 국가적·사회적 보호와 지원 등의 객체이거나, 수동적이고 소극적인 지위에 있는 것이 아니라, 국가생활공동체의 주체적인 구성원으로서 능동적이고 적극적인 지위에 있다는 것을 의미한다. 장애인에 대해서 보다 적극적인 의미와 내용을 지닌 장애인의 권리 보장에 대한 명시적인 헌법적 규범화는 오늘날 다양한 사회적 기본권의 규정화와 같이 기본권 보장의 발전 및 확대 이상의 내용과 의미를 지니고 있다. 즉 이는 기본권 보장의 발전 및 확대와 더불어, 국제법적 차원에서의 권리 보장과 함께 인권 보장의 차원에서도 더욱 새롭고 실질적인 발전의 의미와 내용이라고 할 수 있다.9) 이러한 장애인의 권리 기본권 보장의 헌법적 규범화는 기본적으로 과거부터 있어 왔던 장애인에 대한 보호, 지원, 배려 등이 기본원칙이었던 관점과 시각의 변화와 전환을 의미한다고 할 수 있다.10)
또한, 그러한 변화와 전환의 내용이자 결과라고 할 수 있는 헌법상 장애인의 권리 보장을 명시적으로 규정함으로써, 단순히 선언적·추상적 보장 수준과 단계에 머무르는 것이 아니라, 보다 실질적으로 보장하려는 의도가 더욱 크다고 할 수 있다. 즉 장애인이 더 이상 단순한 국가적인 보호, 배려, 지원, 보살핌 등을 내용으로 하는 여러 관련 복지정책과 사업의 일방적 대상이 아니라, 오늘날 장애인 자신이 헌법적 차원과 단계에서 형성된 특정하고 전형적인 고유의 권리를 보다 실질적으로 향유한다는 것을 의미한다.11) 더 나아가, 장애인의 권리는 기본적으로 헌법적 규정 대상과 내용이라는 확립된 공통의 인식과 합의를 바탕으로, 이를 헌법적 차원과 단계에서 규범화하여 인정하고 보장한다. 이에 장애인의 권리의 실질적 보장을 위해 필요하고 중요한 여러 내용을 명시적으로 밝히고 있는 의미와 그 의도 등에 주목할 필요가 있다.12) 기본권 헌장이 규정하고 있는 장애인의 권리 보장에 대한 구체적 내용과 의미 그리고 그 의도와 궁극적 목적 등에 대해서 좀 더 구체적이고 면밀하게 살펴 이해할 필요가 크다고 할 수 있다.
기본권 헌장이 규정하고 있는 장애인의 권리의 구체적 규정 내용과 보장 등을 살펴보기에 앞서, 장애와 장애인의 의미에 대해서 먼저 살펴볼 필요가 있다. 기본권 헌장 제26조의 기본권 주체는 장애를 지닌 자연인인 장애인이다.13) 즉 기본권의 주체는 장애의 (선천적·후천적) 원인, 종류, 형태, 정도, 범위 등에 상관없이 장애를 지닌 자연인인 장애인이다.14) 이러한 장애는 일반적으로 신체적으로 기인할 뿐만 아니라, 정신적으로 그리고 심리적으로도 기인하므로, 이에 장애인에는 일반적으로 신체적 장애인에만 국한되지 않고, 정신적 장애인과 심리적 장애인도 포함되는 것으로 보아야 한다.15)
장애인에 대한 이해를 위해서는, 우선 장애의 의미에 대해서 살펴보아야 한다.16) 먼저, 기본권 헌장은 장애에 대해서 구체적으로 정의하거나 설명하고 있지 않다.17) 그리고 유럽연합 법제에서 명확하고 명시적인 장애의 의미와 개념 등에 대해서 규정하고 설명하는 내용은 쉽게 찾아지지 않으며, 장애의 의미와 개념에 대해서 정의하더라도, 개별적이고 제한적이며 상이한 내용을 보인다고 할 수 있다.18) 이에 따라 유럽 혹은 유럽연합 법제 차원에서 장애인 보호는 상이한 몇몇 관련 법률이나 규정 등의 적용을 받고 있다는 것을 의미한다.19) 이는 또한 유럽 혹은 유럽연합 법제에서 장애인 보호의 실현이 여전히 불충분하고 미흡하다는 반증으로 평가할 수 있다.
장애의 개념을 명확하게 설명하기란 비록 쉽지 않지만,20) 장애인의 권리 보장과 실현 등에 대한 검토와 분석에 있어서, 개념 전제적이라고 할 수 있는 장애의 의미에 대한 파악과 정의의 시도는 필요하다.21) 우선, 일반적으로 장애는 상당히 오랜 기간에 걸쳐 지속적으로 사람이 기본적으로 수행하는 일체의 정상적인 기능에 영향을 주어, 그 기능이 현실적·실질적으로 저하·약화·제한·상실되는 것을 의미한다.22) 그리고 그로 인하여, 장애를 지닌 개인 스스로의 능력으로는 일상적 생활의 영위에 제한이나 제약 등이 따르는 것은 물론이고, 효과적인 직업생활 참여와 수행 및 사회적 생활과 공동체 생활 등의 참여에 제한이나 제약 등이 따르는 것이어야 한다.23) 이에 질병 또는 부상 등 선천적·후천적 원인에 의해 한 개인의 신체적·정신적·심리적 온전성을 포함하는 심신(心身)의 온전성 혹은 완전성이 훼손·손상되어, 심신의 정상적인 기능의 저하·약화·제한·상실 등의 영향을 주어 일상생활과 사회생활이 제약·제한되는 것으로 이해할 수 있다. 이러한 장애는 신체적·정신적·심리적 상황으로부터 기인하는 것을 의미하며,24) 이에 신체적 장애뿐만 아니라, 정신적 장애와 심리적 장애도 포함된다. 특히, 기능의 저하·약화·제한·상실 등은 현실적이고 실질적으로 나타나야 하며, 장애의 발생이 잠재적이거나 예상된다는 것만으로는 장애의 개념에 포함되지 않는다. 또한 장애에 대한 이해에 있어서, 이른바 중증장애만으로 좁게 해석되는 것은 적절치 않다.25)
이러한 장애의 의미와 개념에 대한 이해와 비교할 수 있는 상황과 대상 등에 대한 검토를 통해서 장애의 의미와 개념을 좀 더 명확히 할 수도 있다. 먼저, 장애는 심신의 정상적인 기능이 현실적·실질적으로 저하·약화·제한·상실되는 것을 의미하므로, 연령(나이)에 따라 한 개인이 점차 노령 연령에 이르게 되면서 일반적이고 전형적으로 나타나는 기능의 저하와 약화 등은 여기서 살피는 장애에 포함되지 않는다.26) 그리고 장애는 상당히 오랜 기간 동안에 걸쳐 지속되는 상황·상태이므로,27) 비교적 단기적·일시적으로 나타나는 질병은 장애로 이해되지 않는다.28)
Ⅲ. 장애인의 권리 규정 내용 및 특징
장애인의 권리에 대한 내용은 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는데,29) 즉 “유럽연합은 장애인의 자립(Eigenständigkeit, independence), 사회적·직업적 통합(soziale und berufliche Eingliederung, social and occupational integration) 그리고 공동체 생활 참여(Teilnahme am Leben der Gemeinschaft, participation in the life of the community) 보장을 위한 조치에 대한 장애인의 권리(Anspruch von Menschen mit Behinderung, Right of persons with disabilities)를 인정하고 존중한다.”고 규정하고 있다.30)
이러한 내용을 규정한 기본권 헌장 제26조는 기본적으로 장애인 보호를 궁극적인 목적으로 한다.31) 이러한 목적의 실현을 위해서 기본권 헌장 제26조는 가장 중심이 되며, 실질적이고 유용한 의미와 내용을 지니고 있다.32) 이에 기본권 헌장 제26조는 장애인의 권리 보장을 위한 중추적이고 핵심적인 지위와 역할을 지니면서, 장애인 보호와 관련한 기본권적 논의에서 다른 규정과의 관련 등을 통해 파생되는 권리의 중요한 근거로서의 역할을 한다. 이와 더불어, 장애인 보호와 관련한 헌법적 논의에서, 특히 복지국가원리의 실현, 장애를 이유로 한 차별 금지, 실질적 자유와 평등의 보장, 국가의 역할과 과제, 장애인 관련 개별 법률·정책·제도 등에 대한 헌법적 검토와 평가에서도 중요한 근거가 된다.33) 따라서 한 개인이 지니고 있는 장애로 인하여 그 당사자 자신의 자립, 사회적·직업적 통합, 공동체 생활 참여가 부당하게 방해되거나 또는 저해된다면, 기본권 헌장 제26조의 적용을 통한 검토가 필요하고, 그러한 검토에서 기본권 헌장 제26조가 실질적인 효과를 나타내게 된다.34)
기본권 헌장 제26조 규정 내용의 몇 가지 특징에 대해서 살펴볼 필요가 있다. 우선, 기본권 헌장 제26조가 지닌 가장 큰 특징은 ‘장애인의 통합’이라는 표제어이다. 앞서 언급한 기본권 헌장 제24조 아동의 권리, 제25조 노인의 권리와 비교하면, 기본권 헌장 제26조는 장애인의 권리가 아닌 장애인의 통합을 표제어로 한다. 장애인 보호를 위하여 장애인의 권리로 명명하고 관련 내용을 규정하는 것도 가능할 것이다. 하지만, 이 보다는 국가생활공동체 내에서 가장 대표적이고 전형적인 사회적 약자인 장애인에 대한 보호를 위해서는 공동체 내에서 장애인의 자립·통합·참여 등을 통한 실현 방식과 이와 관련한 내용의 규정이 보다 중요하고 실질적이라는 의미와 판단을 담고 있는 것으로 볼 수 있다.35) 그 내용 중에서도 특히 ‘장애인의 통합’을 핵심으로 인식하고, 장애인 보호를 위해 근간이 되는 중요한 사항인 장애인의 통합에 대한 실현 의지와 의도를 기본권 헌장은 명시적으로 밝히고 있다고 할 것이다.36) 이는 또한 유럽에서 장애인 정책의 근간과 기조는 장애인의 통합을 중심으로 한다는 점으로 이해할 수 있다. 그리고 이러한 통합은 유럽연합이 추구하는 ‘유럽통합’ 혹은 ‘유럽 전체의 통합’을 위해 필수적인 중요한 구성요소로서의 역할을 한다고 볼 수 있다. 이러한 점에서 보면, 기본권 헌장 제26조는 유럽에서 장애인 정책에 대한 기본적 인식과 핵심을 천명하고, 이는 유럽연합 차원에서 뿐만 아니라, 유럽연합 소속 개별국가의 장애인 정책에도 이러한 인식과 핵심의 반영과 실현을 의도하고 있는 것이다.37) 이를 통해 유럽연합이 궁극적으로 추구하는 유럽통합의 발전적이고 점진적인 실현에 필요한 중요한 구성요소로서의 의미와 내용을 지닌 것으로 파악할 수 있다.
이어서, 기본권 헌장 제26조는 기본권 헌장의 체계상 제3장 ‘평등’에 위치하고 있는 특징을 보여준다. 장애인의 권리 보장 내용을 ‘평등’의 장에서 규정하고 있다고 하여, 이를 장애인에 대한 부당한 차별 금지나 장애인에 대한 실질적 평등 실현으로만 이해하려는 시도는 적절치 않다.38) 장애인에 대한 부당한 차별 금지는 가장 대표적인 평등권 조항인 기본권 헌장 제21조에서 구체적으로 규정하고 있는 다양한 개별적 차별 금지 규정 중,39) 장애를 이유로 한 차별 금지에서 규정하고 있다. 이에 평등권 보장에 가장 대표적인 기본권 헌장 제21조와 제23조가 각각 규정하고 있는 차별 금지와 남녀평등 등 보다,40) 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 내용은 장애인의 특별한 보호 필요성에 대해서 강조하고 있으며,41) 장애인 보호를 위하여 더욱 적극적이고 실질적인 의미와 내용을 지니고 있다고 할 것이다. 기본권 헌장 제21조에 따라 장애를 이유로 한 차별 금지를 통해서 장애인 보호 실현에 기여하지만, 기본권 헌장 제26조는 장애인 차별 금지와 더불어 혹은 더 나아가, 개별 장애와 장애인에 대한 차별 금지보다는 보다 공동적인 가치 및 공동체적인 시각과 효력에 있어서 장애인 보호와 장애인 차별 금지를 위한 실현 내용에 기본권 보장을 근거로 한 당사자의 일정한 요구권과 참여권을 보장하고 있다. 이는 또한 이러한 요구와 참여에 대한 장애인의 권리 보장을 적극적으로 의도하며, 이러한 참여에 대한 장애인의 요구권의 부당한 제한 금지를 기본권 헌장 제26조가 담고 있는 것이다.42)
기본권 헌장 제26조의 규정 내용에서 장애인의 권리라고 표현하고 있지만, 이는 기본권 주체인 장애인에 대한 주관적인 권리를 직접 보장하는 것이 아니다.43) 이 보다는 오히려, 기본권 헌장 제26조는 우선 기본적으로 장애인 보호의 실질적 실현을 위한 기본원칙 규정으로서의 성격이 강하며,44) 장애인 보호를 위한 핵심적이고 중요한 내용을 규정하고 있다고 할 것이다. 이에 기본권 헌장 제26조의 규정 내용을 좀 더 면밀히 살펴보면, 장애인 보호의 목적을 실질적으로 실현하기 위하여 장애인의 권리 보장 형태와 내용을 통해서 보다 구체화 된 내용을 포함하고 있다.45) 이 점에 대해서 유럽연합법원(EuGH)은 관련 판례에서, 기본권 헌장 제26조는 기본권 주체인 장애인 개인의 주관적 권리가 아니며, 그러한 주관적 권리를 보장하고 있는 것도 아니라는 점을 언급한다.46) 이렇듯 기본권 헌장 제26조는 장애인 보호 실현을 위한 기본원칙에 대한 주요 내용을 담고 있기 때문에, 그 규정 내용을 일반법원에서의 소송 등 통상의 사법절차를 통한 관철이나 실현은 제한적이며,47) 또한 입법의무 이행 또는 입법부작위 등에 대한 헌법적 심사와 결정을 통한 관철과 실현 등도 다소 제한적이다.48)
이러한 점을 통해서 볼 때, 기본권 헌장 제26조가 사회적 기본권의 속성을 지녀 국가의 특정한 입법 혹은 정책의 강제력과 구속력을 직접 부여할 수는 없으나, 장애인의 보호와 권리 보장은 국가를 중심과 주체로 하는 것이 아니라, 본격적으로 그 당사자인 장애인을 중심과 주체로 한다는 점을 명확하게 보여준다. 특히 장애인의 자립·통합·참여를 중심으로, 그 실질적 보장을 위한 조치에 대한 장애인의 권리는 보다 적극적으로 보장된다. 이러한 의미를 지닌 장애인의 권리 기본권은 단순하고 추상적인 국가의 과제와 책무의 선언과 확인 그리고 최소한의 보호의무·보호조치의 정도와 수준을 넘어, 장애인의 자립·통합·참여 보장의 실질적 실현을 위한 다양한 조치에 대하여 요구할 수 있는 권리를 헌법적 차원과 수준으로 보장하고 있는 것으로 평가할 수 있다.
이러한 특징과 성격을 지닌 기본권 헌장 제26조의 규정 내용이 실질적으로 실현되기 위해서는 장애인 보호와 관련한 유럽연합 법제 또는 개별 국가 법제 차원에서의 관련 법률에 근거한 다양한 제도와 정책 등을 통해서 가능할 것이고 구체화 될 것이다.49) 이러한 점에 대해서 유럽연합법원도 장애인의 보호와 장애인의 권리 보장과 관련한 주요 판례에서 언급하고 있지만, 즉 기본권 헌장 제26조의 규정 내용이 실질적이고 완전한 실현의 효력을 갖기 위해서는 특히 유럽연합 법제 차원에서의 규범화 또는 유럽연합 소속 국가의 관련 개별 법률을 통한 구체화가 이루어져야 가능할 것이라는 점을 밝히고 있다.50) 특히, 유럽의 개별 국가 법제 차원에서의 관련 법률에 근거한 장애인의 보호와 권리 보장의 구체적 실현은 그 근거와 기본이 되는 상위 헌법규정을 필요로 하게 되고,51) 이에 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 주요 내용과 의미는 결국 유럽의 개별 국가 헌법에서의 장애인의 보호와 장애인의 권리 보장을 위한 가장 중요하고 핵심적인 내용과 의미를 지니고 있는 것이다. 이러한 상호 관련성과 영향성 등을 통해서 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 내용과 의미는 결국 전 유럽에서의 장애인 보호와 권리 보장 그리고 그 실현을 위한 구체적인 관련 규정과 제도 및 정책 등에 투영되는 것이다.
이러한 점은 우리 현행 헌법에 나름의 시사하는 바가 있다고 할 수 있다. 헌법상 권리인 장애인의 권리 기본권의 규범화는 기본권의 형태로 장애인의 보호와 권리 보장을 위한 가장 중요하고 핵심적인 내용을 담게 되며, 이는 관련 개별 법률에 의해 구체적이고 실질적으로 형성된다. 이에 장애인의 권리 기본권의 규정에서 장애인의 보호와 권리 보장을 위한 가장 중요하고 핵심적인 내용을 규정하게 됨으로써, 다양한 관련 개별 법령과 국가권력은 이에 구속되고, 그 실질적 실현을 위한 입법적 형성과 국가권력 행사 등이 이루어지게 된다. 이와 더불어, 장애인의 권리 기본권의 규범화에 대한 구체적인 시도는, 먼저 현행 장애인 관련 개별 법률이 입법목적으로 하는 바의 공통사항에 대한 헌법적 규범화와 함께, 장애인의 권리 보장을 위해 관련 법률이 담아야 하는 핵심사항과 원칙사항을 헌법에 규정하여 보다 구체적이고 실질적으로 형성 및 실현토록 하는 것이 적절할 것이다. 이러한 시도와 관련하여, 기본권 헌장이 규정하고 있는 장애인의 권리 보장과 실현에 대해서 좀 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.
Ⅳ. 장애인의 권리 보장과 실현
기본권 헌장 제26조에 대한 보다 구체적인 검토 및 분석을 위해서는 우선, 세 가지 주요 내용에 주목할 필요가 있다. 즉 ‘장애인의 자립 보장’, ‘장애인의 사회적·직업적 통합 보장’ 그리고 ‘장애인의 공동체 생활 참여 보장’이다.52) 이와 더불어, 기본권 헌장 제26조는 이러한 주요 내용의 ‘보장을 위한 조치에 대한 장애인의 권리’라는 내용과 의미로 규정하고 있다. 이에 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 주요 내용의 보장을 실현할 수 있는 구체적이고 실질적인 조치가 존재해야 한다는 것이다.53)
기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 기본적이고 중요한 장애인의 권리 보장 내용은 상호 긴밀하고 유기적인 밀접한 관련성을 지니고 있지만, 각 규정 내용은 나름의 개별적이고 독자적인 내용과 의미도 아울러 지니고 있다.54) 기본권 헌장 제26조의 이러한 기본적인 검토와 분석을 통해서 본다면, 먼저 장애인의 자립적(독립적)인 존엄한 삶(생활)의 영위를 위한 ‘자립’의 보장과 그 실현을 위한 조치에 대한 권리의 보장을 가장 먼저 규정하여 강조하고 있다.55) 이어서, 장애인의 사회적·직업적 통합 및 공동체 생활 참여의 보장과 그러한 ‘통합과 참여’의 실현을 위한 조치에 대한 권리 보장을 규정하고 있다. 즉 장애인이 생활에 있어서 큰 어려움, 곤란함, 제약, 지장 등이 없이 자신의 삶과 생활을 자유롭게 형성·영위할 수 있어야 한다는 점과 더불어, 장애인이 사회적·직업적 생활과 더불어 공동체 생활에 참여할 수 있어야 한다는 점을 보다 중요하게 추구한다는 의미로 볼 수 있다.56)
기본권 헌장 제26조가 장애인의 자립에 이어서 규정하고 있는 장애인의 통합과 참여는 규정 형식에 따라 우선순위에 대한 언급과 의미라기보다는 장애인에 대한 자립의 보장과 통합·참여의 보장 그리고 장애인의 자립과 통합·참여를 실현하기 위한 조치에 대한 내용을 보다 개별적이고 독자적인 내용과 의미로 규정하고 있다고 볼 수 있다. 이는 또한 유럽연합과 각 개별 국가에서 장애인의 보호와 권리 보장을 실질적으로 실현하기 위해서 단계적으로 실현해 나아가야 할 주요 내용을 구성하고 있는 것으로도 볼 수 있다. 이렇듯 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 장애인의 권리에 대한 내용의 기본적인 검토 및 분석을 통해서 보면, 기본권 헌장 제26조가 규정 형식과 내용을 통해서 말하고자 하는 바와 점진적으로 실현하고자 하는 바 그리고 더 나아가 장애인 보호의 실질적 실현 의지를 도출해 낼 수 있다.
기본권 헌장 제26조는 장애인의 자립과 더불어, 장애인의 통합에 대한 관점을 전면에 내세워 강조한다.57) 장애인의 통합이라는 핵심을 실현하기 위해서는 전제적으로 장애인의 자립이 실질적으로 실현되어야 하며, 이를 통해 특히 장애인의 사회적·직업적 통합, 즉 장애인의 정상적인 사회생활 복귀와 직업생활 복귀를 궁극적인 목적으로 하는 것이다.58) 이에 장애인의 자립과 더불어 장애인의 사회적·직업적 통합을 명시적으로 규정한 것은 이 두 가지 내용을 보다 명시적으로 강조한다는 의미와 더불어, 특히 사회생활 복귀와 직업생활 복귀를 중심으로 하는 장애인의 사회복귀라는 궁극적인 목적이 장애인 보호 관련 다양한 법적·정책적·제도적 조치를 통한 실현 내용에서 사라지거나 희석되지 않도록 강조한다는 의미도 지니고 있다.59)
이러한 의미와 의지를 보여주는 기본권 헌장 제26조가 추구하여 달성하고자 하는 유럽에서의 장애인 정책의 기조와 원칙은 결국, 장애인의 자립을 기반으로 한 통합원칙과 더불어 참여원칙이라고 할 수 있으며, 오늘날 유럽의 장애인 정책은 이 원칙을 근간으로 하여 시작된다고 할 수 있다.60) 이러한 장애인 정책의 기조와 원칙은 특히 입법자가 장애인의 보호와 권리 보장을 목적과 내용으로 하는 다양한 개별 입법에서 반드시 고려하고 준수해야 하며, 실질적 실현을 위해 노력해야 할 내용이라고 할 것이다.
장애인의 자립 보장은 기본적으로 장애인 자신의 삶과 생활을 스스로 영위할 수 있는 것을 목적으로 한다. 이는 장애인 보호와 장애인의 권리 보장을 위하여, 가장 단순하면서도 가장 기본적이고 중요한 내용이다. 즉 장애인이 다양한 내용과 형태로 이루어지는 자신의 삶과 생활을 타인의 필수적 도움이나 종속됨이 없이 자신의 능력과 자기결정을 통하여 자립적·독립적·자기책임적으로 형성하고 영위할 수 있는 것을 목적으로 한다.61) 이러한 장애인의 자립 보장은 장애 여부를 불문하고 누구에게나 마찬가지이듯, 가장 기본적인 장애인 자신의 일상적인 삶과 생활의 형성 및 영위를 중요한 보장의 대상으로 삼고 있다.62) 그리고 이러한 장애인의 자립 보장의 내용과 의미 속에는 단순히 장애인의 자립을 통한 삶과 생활의 형성과 영위가 아니라, 보다 근본적으로 인간의 존엄성을 그 기반으로 한 장애인의 존엄한 삶과 생활의 형성 및 영위를 위한 자립의 보장이 당연히 내포되어 있다.63) 다시 말해서, 장애인의 자립 보장은 장애를 지닌 한 개인의 가장 근본적이며 1차적이라고 할 수 있는 개인의 존엄한 삶과 생활의 형성과 영위를 특별히 타인의 도움 없이도 자신의 능력과 결정에 따라 자립적·독립적으로 할 수 있도록 보장하는 것이 가장 중요하고 핵심적인 의미와 내용이다.64) 따라서 장애를 이유로 하여 장애인이 자신의 생활을 자립적으로 형성하고 스스로 유지하기가 어렵고 불가능하거나, 혹은 타인에게 종속되거나 그 도움을 통해서만 가능하다면, 장애인의 자립 보장을 위한 조치에 대해서 장애인이 권리를 갖는다.
누구에게나 마찬가지이듯, 장애인의 삶과 생활을 구성하는 기본적인 일상의 내용이라고 할 수 있는 용무, 장소, 물건 등에 접근이 거절되고 허용되지 않거나 불가능하다면, 장애인이 자신의 생활을 스스로 자유롭게 형성하고 영위하지 못하게 되어, 결국 장애인의 자립·독립은 실현되지 않는다.65) 이를 위해서는 자립적·독립적 삶과 생활의 영위에 필요한 재정적 도움, 건강의 회복과 유지를 위한 의료적인 급부 제공, 다양한 사회보험 등이 장애인의 자립 보장을 위한 조치로 이해될 수 있다.66) 이러한 가장 일반적이고 전통적인 조치와 더불어, 보다 구체적이고 현실적으로는 계속되는 일상생활에 불편함과 곤란함 등의 해소와 제거,67) 예를 들어 다양한 장애인 편의시설의 개선·확충·설치, 또는 문서의 직접 전달·제출의 방식에 국한되지 않는 인터넷 등을 통한 편의제공 등도 함께 고려될 수 있다.68)
이러한 여러 내용을 통해 보았을 때, 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 장애인의 자립 보장의 궁극적인 목적은 장애인의 자립을 통한 개인생활, 사회·공동체생활 그리고 사회복귀(사회생활 복귀)라고 할 수 있다. 즉 개인적 생활과 삶을 중심으로 한 장애인의 자립 보장은 이를 통해 궁극적으로 장애인의 정상적인 사회적·공동체적 생활과 사회·공동체와의 통합 그리고 과거처럼 소외되거나 제외되지 않는 사회복귀라고 할 것이다. 장애인은 그 장애를 이유로, 그리고 장애의 형태와 정도에 따라, 오늘날 여전히 장애인 스스로의 능력으로는 비장애인과 동일한 일상생활과 사회생활의 형성과 영위가 어렵고 제한적이기 때문에 이른바 “사회의 주변인”으로 남게 될 위험이 크고, 사회적으로 소외되고 고립된 개별 인적집단에 속하게 된다.69) 이에 좀 더 현실적인 의미에서 보면, 과거처럼 더 이상 사회와 공동체의 생활에서 장애인이라는 이유로 소외되고 고립되거나 제외되지 않고,70) 오늘날에는 정상적인 사회생활에 복귀하여 사회와 공동체의 구성원으로서의 지위와 역할을 갖게 되는 것이다. 결국, 장애인의 자립 보장을 통하여 궁극적으로 장애인이 사회와 공동체에 복귀하는 것을 목적으로 하고, 그러한 사회생활 복귀 또는 공동체 생활 복귀를 위해서는 가장 기본적이고 중요한 기반을 마련해야 하는데, 그러한 기반의 마련을 위해서는 결국 장애인의 자립이 가장 중요하다는 것으로 보아야 할 것이다.71)
장애인의 사회적·직업적 통합은 기본적으로 장애인이 다양한 사회적 생활과 직업적(근로적) 생활에 통합할 수 있는 것을 목표로 한다. 기본권 헌장 제26조의 규정 내용에 대한 분석을 통해서 보면, 우선 장애인은 사회적·직업적 통합이 가능해야 하며, 그러한 통합은 보장되고, 그리고 그 보장을 위한 조치에 대해서 장애인이 권리를 갖는다. 이는 앞서 살펴본 장애인의 자립 보장과는 의미와 내용 그리고 조치와 실현 등이 다소 다르다는 특징을 지니고 있다.72) 장애인의 자립 보장은 장애인 스스로 자기 삶과 생활의 형성, 영위, 유지 등의 가능 여부가 핵심이자 목적이다. 이와 비교하여, 장애인의 사회적·직업적 통합은 자기 자신의 능력과 결정을 통한 실현 가능성은 상대적으로 제한적이다. 즉 사회적·직업적 통합의 의미와 내용에서 나타나듯이, 이는 오로지 개인 생활, 능력, 결정, 책임이라는 요소만으로는 그 실현이 완성될 수 없고, 사회적 관계와 참여 그리고 타인과의 접촉과 관계 등을 전제로 하여 사회적·직업적 통합이 실질적으로 실현되는 의미와 구조를 지니고 있다.73)
이러한 특징적인 의미와 실현 구조를 바탕으로, 장애인의 사회적·직업적 통합이 가능하도록 해야 한다. 즉 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있듯이 장애인의 사회적·직업적 통합이 가능하도록 해야 하며, 가능할 수 있는 상황을 만들어야하고, 그러한 통합이 이루어지도록 해야 한다.74) 여기서 장애인이 사회적·직업적으로 통합되고, 그러한 통합이 가능해야 하며, 그 통합을 실현해야 한다는 것은 기본적으로 장애인이 비장애인과 실질적이고 현실적으로 동등해야 한다는 것을 의미하는 것이다.75) 이에 장애인의 사회적·직업적 통합의 실질적 실현은 결국 비장애인과의 통합이 가장 중요하고 실질적이 내용이라고 할 수 있다.
장애인의 사회적·직업적 통합 보장을 위한 조치는 사회적·직업적으로 함께하는 일련의 다양한 직업활동과 소득활동 등이 충분하고 합리적으로 가능토록 하는 조치를 의미한다.76) 이를 위한 조치에 있어서는, 기본적으로는 장애를 이유로 하여 비장애인과의 차별 취급이나 부당한 대우 등은 허용되지 않는다.77) 하지만 여기서 장애인은 우선 해당 직업활동·근로활동·소득활동에 필요한 기본적인 기능의 수행 가능성을 갖추어야 한다는 점은 당연하다.78) 좀 더 구체적으로, 예를 들어 장애인의 직업활동과 소득활동을 위한 적합한 일자리의 마련, 근로 기회의 제공, 자유로운 장애인 노동단체 형성 등이 관련된다고 할 수 있다.79) 특히, 직업활동·근로활동·소득활동 등에 있어서, 여전히 존재하고 있는 장애인 대상 일자리 부족, 장애인 근로 관련 규정 미흡, 비장애인 대상 규정에 장애인 적용 등도 장애인이 더 어려운 환경과 상황에 직면하게 되며,80) 이는 결국 장애인이 장애를 지니고 있다는 이유로 사회적·직업적 통합이 실현되지 못하는 경우이다. 따라서 장애인의 사회적·직업적 통합을 실현하기 위해 적합한 조치는 기본적으로 장애인에게 적합한 일자리 창출을 위한 노력과 장애인의 관점과 상황 등을 현실적으로 반영한 관련 규정의 정비 및 개선 그리고 이를 위한 근로 단체·조직 등을 실현의 주요 내용과 목적으로 해야 할 것이다.81)
이처럼 새로운 일자리와 근로 기회의 제공 등도 생각해 볼 수 있겠지만, 기존에 수행하던 직업활동과 소득활동의 회복이나 복직 등도 장애인의 사회적·직업적 통합을 실현하기 위한 조치로 가능할 수 있다.82) 더 나아가, 직업활동과 소득활동에 필요하거나 기여할 수 있는 전문적인 교육기회 마련 및 제공, 일자리와 근로기회에 대한 중개 그리고 장애인의 직업생활과 사회생활에 있어서 존재하는 이동의 불편함이나 곤란함의 해소와 제거 등도 장애인의 사회적·직업적 통합을 실질적으로 실현하기 위한 조치로써 고려될 수 있다.83)
이러한 의미와 내용에서 보면, 가장 먼저 장애인의 사회적·직업적 통합은 다양한 사회생활이나 직업생활·근로생활에 장애인이 참여할 수 있는 가능성이 확보되어야 한다는 것을 의미한다. 이는 또한 장애인이 다양한 사회생활이나 직업생활·근로생활에 참여하는 데 있어서 장애를 이유로 한 차별, 제한, 제약 등이 없어야 한다는 것을 의미하기도 한다. 그리고 이어서, 장애인은 다양한 사회생활이나 직업생활·근로생활에 참여함으로써, 비장애인과의 통합이 실질적으로 실현된다고 할 것이다. 이러한 여러 내용을 통해 보았을 때, 장애인의 사회적·직업적 통합의 의미는 장애인의 사회적인 그리고 직업적인 통합을 목적으로 한다는 의미이다. 그러나 이러한 통합을 저해하고 가로막는 것은 여전히 남아 있는 장애인에 대한 부당한 차별이라고 할 수 있다. 이에 기본권 헌장 제26조가 규정하는 통합의 의미는 결국 장애를 이유로 한 부당한 차별 철폐를 의미하는 것으로 볼 수 있다.84) 이러한 의미와 이해는, 앞서도 언급하고 평가했지만, 기본권 헌장 제21조에서 규정하고 있는 장애를 이유로 한 차별 금지 보다 더 적극적이고 특별한 의미와 내용을 지니고 있는 것으로 평가할 수 있다.
이러한 점에서 보았을 때, 우리나라도 마찬가지로 오늘날 모든 국가 혹은 모든 사회에서 여전히 존재하고 있는 장애인에 대한 또는 장애를 이유로 한 부당한 차별 철폐를 통해, 궁극적으로 진정한 의미에서의 사회적 통합과 직업적 통합을 중심으로 한 진정한 통합을 이루어내야 한다는 것을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다.85) 결국 통합의 핵심은 자신의 장애에도 불구하고 사회적 생활과 직업적 생활에 여전히 참여할 수 있어야 하는 것이다.86) 이러한 통합은 장애를 이유로 하여 사회적 생활과 직업적 생활에 제약, 제한, 곤란 등의 제거와 철폐를 통해서 장애인이 정상적으로 통합할 수 있는 생활환경과 직업환경 등을 중심으로, 장애인의 정상적이고 자유로운 사회생활과 직업생활이 가능한 그러한 환경에 비장애인도 적응을 해야 한다는 것도 또 다른 목적으로 삼고 있다.87) 이러한 장애인에 대한 부당한 차별 철폐는 장애인의 사회생활 복귀를 기반으로 하여, 결국 사회적·직업적 통합을 통해서 진정한 통합이 실질적으로 성공을 거둘 수 있는 것이다.88)
장애인의 공동체 생활 참여 보장은 기본적으로 장애인이 국가생활공동체(사회공동체)의 주체적인 구성원으로서 공동체 생활에 자유롭게 참여할 수 있는 것을 목적으로 한다. 즉 국가생활공동체의 구성원인 장애인이 다양한 형태와 내용으로 존재하는 국가생활공동체의 형성·유지·발전 등과 관련한 여러 공동체 생활에 자유롭게 참여할 수 있는 것을 목적으로 한다. 이에 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 장애인의 권리 보장을 실현하기 위한 조치는 특히, 장애인이 이러한 공동체 생활 참여를 보장해야 한다.89) 따라서 장애인의 공동체 생활 참여 보장이 의미하는 핵심은 공동체 생활이라는 것이 단순한 개인생활을 의미하는 것도 아니고, 또한 사회생활·직업생활·근로생활·소득생활 등만을 의미하는 것이 아니다.
장애인의 공동체 생활 참여, 그러한 참여의 보장, 그 보장을 실현하기 위한 조치 등은 앞서 살펴본 장애인의 자립 및 사회적·직업적 통합과 비교하여, 상대적으로 추상적이고 광범위한 내용을 지니고 있다. 이러한 이유와 특징 때문에 경우에 따라서는 앞서 살펴본 내용들과 다소 중첩적인 의미와 내용이 혼재되어 있기도 하다. 즉 앞서 살펴본 장애인의 사회적·직업적 통합은 장애인의 공동체 생활 참여와 관련하여, 특히 장애인의 근로공동체 생활 참여로 이해될 수 있으며, 이러한 의미에서 장애인의 직업적 통합이 공동체 생활 참여의 부분 내용이자 세부 사항 등으로 보일 수 있다.90) 하지만 기본권 헌장 제26조는 장애인의 공동체 생활 참여를 다른 내용과 구분하여 명시적으로 규정하고 있다. 장애인의 공동체 생활 참여 보장은 검토의 대상과 범위가 점차 단계적으로 확장되어 가는 기본권 헌장 제26조의 보장 내용과 실현 의도 등에 있어서, 가장 큰 대상과 범위를 지니고 있다. 즉 장애인의 공동체 생활 참여는 장애인의 자립을 기반으로 한 장애인의 사회적 생활 복귀와 직업적 생활 복귀를 통한 사회적·직업적 통합을 통해서 그 실현이 더욱 가능할 것이다.91) 이에 상호 내용의 중첩이나 혼재 등은 어찌 보면 자연스러울 것이지만, 장애인의 공동체 생활 참여만이 지니고 있는 개별적이고 독자적인 구성 내용도 아울러 존재한다.
기본권 헌장 제26조가 실질적으로 실현하고자 규정한 장애인의 공동체 생활 참여 보장은 기본적으로 국가생활공동체를 주된 대상으로 하는 것으로 보아야 한다. 국가생활공동체의 전체 구성원에는 상대적으로 다수의 비장애인과 마찬가지로 장애를 지닌 국민인 상대적으로 소수의 장애인도 포함된다. 결국 기본권 헌장 제26조는 장애인이 국가생활공동체의 형성·유지·발전과 관련한 다양한 공동체 생활에 제한이나 제약 없이 자유롭게 참여할 수 있도록 실질적으로 보장하는 것을 궁극적인 목적과 의도로 하는 것으로 보아야 한다. 이에 장애인의 자립과 통합에 대한 권리의 보장 및 추구와 더불어, 특히 다른 사회 구성원들과 함께 하는 생활에 접근하고 참여하는 데 어려움과 불편함이 없어야 하므로, 공동체 생활에서의 장애제거 혹은 장벽제거의 권리 보장을 통해서 그 실현에 기여하는 점이 중요하다고 할 수 있다.92) 그리고 장애인의 공동체 생활 참여 보장과 그 실현을 위해서 필요하고 중요한 장애인 의사와 입장 등의 대표자 혹은 대변자를 선택하고, 이와 관련한 전문적인 위원회와 협의체 혹은 정치적 후원회 등의 조직 구성과 창립 등도 장애인의 공동체 생활 참여 보장의 실현을 위한 중요한 내용이라고 할 수 있다.93) 이러한 요소와 내용은 공동체 내에서 장애인의 의사를 대변할 뿐만 아니라, 오늘날 장애인이 처한 현실적인 상황에 대한 보다 효율적이고 실질적인 의사소통이 가능할 수 있다.94) 이러한 의미와 내용을 통해서 기본권 헌장 제26조가 추구하는 목적 중 하나인 장애인의 공동체 생활 참여 보장의 실현에 실질적으로 기여하게 된다.
이러한 장애인의 공동체 생활 참여 보장에 대한 의미와 내용 그리고 그 실현을 위해 추구해야 할 다양한 검토 사항 등과 관련해서, 더 나아가 국가생활공동체의 형성·유지·발전과 관련한 가장 중요한 내용인 헌법 기본원리의 실현과 연관성 속에서 그 실질적이고 구체적인 의미와 내용을 검토하고 이해해야 한다. 즉 국가생활공동체의 형성·유지·발전과 관련하여, 중요한 헌법 기본원리인 국민주권원리, 민주주의원리, 대의제원리, 권력분리원리, 법치국가원리 등과의 연관성 속에서 장애인도 이러한 전체 국가생활공동체의 형성·유지·발전과 관련한 다양한 생활에 자유롭게 참여할 수 있도록 보장되어야 하며, 그러한 보장이 오늘날 실질적으로 실현되도록 다양한 관련 개별 법령을 근거로 하여 효율적이고 다각적인 조치를 당연히 갖추고 있어야 할 것이다.95) 국가생활공동체의 구성원인 장애인도 국가의사의 형성과 결정 등과 관련한 전 과정에 국가권력의 주체로서 자유롭게 참여하고 그 의사가 투영될 수 있도록 실질적 보장이 실현되어야 한다. 이렇게 이해한다면, 오늘날 유럽뿐만 아니라 모든 국가에서 장애인에 대한 복지 향상 및 지원과 배려 증진 등을 주요 내용으로 하는 사회보장 관련 법령뿐만 아니라, 근로·노동 관련 법령은 물론이고, 정치·정치적 기본권 관련 법령96) 등에도 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 내용에 대한 보다 적극적이고 실질적인 반영과 실천이 나타나야 할 것이다.
Ⅴ. 나오며
기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 장애인의 자립·통합·참여의 보장은, 먼저 장애를 지닌 한 개인의 가장 기본적인 자신의 존엄한 삶과 생활을 자립적·독립적으로 자유롭게 형성 및 영위하는 것을 실현하는 것이다. 이어서 그러한 장애인 자신의 삶과 생활의 근간과 물질적 기초가 되는 경제생활 혹은 소득활동의 보장을 통하여, 즉 다양한 형태와 내용으로 선택하고 수행하는 경제활동·직업활동·근로활동 등을 보장함으로써, 사회적 생활에의 통합과 직업적 생활에의 통합을 실현하는 것이다. 이러한 사회적·직업적 통합이 추구하는 목적은 다양한 내용과 영역으로 구성되는 사회적 생활(혹은 사회적·문화적 생활)과 경제적 생활 등에 있어서 장애인에 대한 부당한 차별을 해소하고 제거하는 것이다. 이에 사회적·직업적 통합의 의미와 실질적인 목적은 장애인에 대한 장애를 이유로 한 부당한 차별 철폐로 이해할 수 있으며, 이러한 차별 철폐를 통해서 궁극적으로 사회적·직업적 통합을 실현하는 것이다. 더 나아가, 비장애인과 마찬가지로 국가생활공동체의 구성원인 장애인도 전체 국가생활공동체의 형성·유지·발전과 관련한 생활 참여를 실현하는 것이다. 이러한 주요 내용에 대한 단계적이고 점진적인 보장과 이에 대한 실질적인 실현은 장애인에게 있어서는 가장 중요하고 본질적인 내용이라고 할 수 있다.
이와 더불어, 기본권 헌장 제26조를 다른 측면에서 검토해 본다면, 장애인을 대상으로 하여 그 보장의 내용은 개인 생활, 사회적·경제적 생활, 전체 국가생활공동체 생활로 단계적으로 구분하여, 장애인 보호를 위한 권리 보장 실현의 기본적인 토대와 기조를 완성하였다고 할 것이다. 이를 바탕으로 하여, 장애인 보호 목적의 실질적 실현을 위한 법적 노력과 시도는 그 보장에 필요한 주요 내용을 권리 보장의 형태를 선택하였다. 그리고 장애인의 권리 보장에 대한 주요 내용은 관련 개별 법령이 아닌, 헌법적 차원에서 직접 다루고 규정해야 할 내용과 사안이라는 인식을 분명히 보여주고 있다. 이러한 점은 국가 최상위법인 헌법을 정점으로 하는 법의 전체적인 체계에서 보았을 때, 장애인 보호를 위한 단순한 국가의무나 프로그램으로서의 성격과 의미를 탈피하고, 또한 장애인 보호의 실현을 장애인 관련 개별 법률에 정하는 바에 따라 실현되는 구조를 탈피한다는 의미와 의지로 볼 수 있다.
장애인 보호 목적의 실현을 위해 보다 실질적이고 적극적인 의미에서 장애인의 권리를 헌법적 차원에서 명시적으로 규정하여 보장한다는 것은 모든 하위 개별 법령과 국가권력이 이에 구속되어, 장애인에 대한 복지·지원·배려·편의 증진 등을 주요 내용으로 하는 관련 개별 법률은 물론이고, 이러한 수준과 정도에 그치지 않고 사회보장 관련 법령, 노동 관련 법령, 정치 관련 법령 등에서 기본권 헌장 제26조가 규정하고 있는 내용에 대한 적극적인 반영과 수용 및 이에 위배됨이 없는 모든 국가권력의 행사를 실현할 수 있게 된다. 이에 오늘날 장애인의 보호와 권리 보장의 실현은 더 이상 사회보장 관련 법령과 이에 근거한 제도와 정책에만 국한된 것이 아니라는 의미를 지니게 된다. 이는 더 나아가, 장애인의 권리는 헌법적 규범화에 있어서 단순한 국가목표규정의 성격과 위상을 부여하지 않고, 적극적이고 실질적인 실현을 꾀하고자 장애인을 주체로 하는 기본권의 성격과 위상을 통해서 실현하고자 한다는 점을 알 수 있다. 이러한 다각적인 검토와 분석의 여러 내용이 기본권 헌장 제26조가 오늘날 우리에게 보여주는 중요한 의미이자 의지라고 평가할 수 있을 것이다.
이에 우리나라 현행 헌법과 비교하여, 기본권 헌장과 우리나라 헌법 개정안이 보여준 바와 같이, 먼저 장애인의 정의와 이해에 좀 더 폭넓고 발전적인 인식의 변화가 필요하며, 사회적 약자의 권리 특히 장애인의 권리 기본권이 헌법적 규정 대상과 내용이라는 인식이 보다 폭넓게 확립되어야 한다. 그리고 장애인의 보호와 권리 보장에 대해서 법률상 권리의 단계에 머무르는 내용을 헌법상 권리 보장의 차원에서 직접 규정할 필요가 클 것이며, 유럽연합과 기본권 헌장이 추구하는 바와 같이 궁극적으로는 장애인의 통합을 가장 중요한 핵심사항으로 삼는 것이 적절할 것이다. 이를 위해서라도 장애인의 권리 기본권의 헌법적 규범화의 필요성과 효과는 현재와 마찬가지로 앞으로도 충분할 것으로 여겨진다. 기본권 헌장 제26조가 명시적으로 장애인의 자립·통합·참여의 보장을 가장 중요하게 규정하고 있지만, 이러한 규정 내용이 지니고 있는 진정한 의미와 실현하고자 추구하는 궁극적인 목적은 오늘날 장애인의 사회복귀 실현과 장애인에 대한 장애를 이유로 한 부당한 차별의 철폐 그리고 국가의사와 국가권력의 주체인 주권자로서의 장애인의 실질적 보호라고 말할 수 있다. 이러한 점은 우리나라도 예외는 아니며, 이는 또한 앞으로 장애인 정책의 실현과 사회적 약자 보호의 실질적 실현이라는 국가적·시대적 화두에 적지 않은 시사점과 과제를 전해준다.
