최저임금의 지역별 차등적용에 관한 법 이론적 검토

최저임금제도 도입 당시, 생계비를 기준으로 결정되는 최저임금의 특성을 고려하여 지역별 차등적용 방안이 검토된 바 있다. 1986년 ‘최저임금제 도입추진을 위한 실무 작업단’은 시·도 단위 행정구역 구분 적용은 지역감정을 유발할 수 있으므로 대도시, 중소도시, 농어촌 지역 등 규모에 따른 구분을 건의하였다. 이는 정부 측 의견으로 채택되었으나, 국민의 반감과 농·어촌지역 근로자의 반발이 우려되어, 제정 ｢최저임금법｣은 지역 간 차등 대신 사업의 종류별 차등을 두었다.¹¹⁾ 최근, 최저임금 심의과정에서 산업·업종별 차등적용 주장은 매년 강화¹²⁾되고 있으나 지역별 차등적용에 관한 논의는 이에 미치지 못하고 있다. 현행법에 근거 규정이 없는 지역별 차등 최저임금을 도입하기 위해서는 최저임금법 개정이 필수적인데, 이는 최저임금위원회의 심의 범위 자체를 넘어서는 것¹³⁾이기 때문이다. 한편, 그동안 최저임금의 지역별 차등적용에 관한 법률 개정안이 발의되었으나 큰 관심을 받지 못하고 대부분 입법 예고 종료된 것¹⁴⁾으로 파악된다. 최근 관련 발의안의 제안 이유와 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

정우택 의원 발의안의 경우, 취약 지역의 최저임금을 법정 최저임금보다 상회하도록 정하고 정부의 소요 비용 지원을 주된 내용으로 하여 취약 지역의 최저임금이 상대적으로 낮게 설정될 수 있다고 전제하는 다른 발의안과 차이가 있다. 근로계약의 임금은 시장 상황과 노동의 수요·공급이 반영되어 자연스럽게 형성되는 점, 최저임금제도는 임금의 하한선을 강제하는 것이지 적정 임금수준을 결정하는 제도는 아니라는 점, 인구소멸과 지역의 균형발전 문제는 지역의 산업환경이나 거주 여건 등 환경적 요인을 개선하여 해결할 문제라는 점에서 취약 지역에 더 높은 수준의 최저임금 강제가 필요하다는 접근 방식에는 동의하기 어렵다.¹⁷⁾ 한편, 정희용, 송언석 의원 발의안은 지역별 차등 최저임금을 정하되 격차가 일정 비율을 넘지 않도록 정해야 한다는 점에서 공통점이 있다. 이러한 방식은 최저임금 차등적용의 장기화에 따른 지나친 격차를 예방할 수 있다는 점에서 차등적용 논의에서 시사하는 바가 크다고 판단된다.

최저임금제도는 근로자 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활 안정, 노동력의 질적 향상, 국민경제 발전을 목적으로 한다(최저임금법 제1조). 처음에는 저임금 근로자의 소득수준 개선과 생존권 보장을 주된 목적으로 하였으나 시대 변화에 따라 현재는 사회보장과 생활 보장적 성격까지 일부 포함¹⁸⁾된 것으로 평가할 수 있다. 특히, 최저임금제도가 근로자의 생활 안정을 고려하는 것은 지역별 차등적용과 밀접하게 연결된다. 지역별 주거비·생활비 격차가 크고 사업장 입지에 따라 경영비용의 차이도 크기 때문이다¹⁹⁾

이와 관련하여 지역별 차등 최저임금의 지향점이 무엇인지 규명이 필요하다. 이는 지역별 산업·경제의 격차로 야기되는 문제가 어느 정도 수준으로 인식되는지, 최저임금제도가 이러한 상황에 개입하여 해결의 대안이 되는 것이 적정한지와 관련 있다. ｢헌법｣ 제32조 제1항은 국가에게 법률이 정하는 바에 따른 최저임금제 시행 의무를, 적정임금 보장에 대한 노력 의무를 부과하고 있다. 헌법상 최저임금제도가 단일 최저임금을 단정한 것은 아니므로 지역별 차등 최저임금 개념은 성립할 수 있다. 특히, 지역별 경제 여건 등의 편차가 심하여 기존에 설계된 단일 최저임금제도가 정상적으로 기능하지 못하는 상황이라면 지역별 차등적용을 추가로 고려할 당위성이 있다. 높아진 최저임금 영향률²⁰⁾과 최저임금의 기능과 역할에 대한 높아진 국민의 기대 수준이 이를 뒷받침하는 근거가 될 수 있다. 다만, 최저임금의 지역별 차등적용 논의가 현행 최저임금제도의 기능상 한계를 보완하기 위한 것인지, 최저임금의 급격한 인상에 따라 파생된 격차를 조정하거나 이해관계자의 불만을 완화하기 위한 것인 등은 명확히 정리될 필요가 있다.

최저임금의 지역별 차등적용과 관련하여 선행되어야 할 논의는 ‘최저임금제도의 목적과 취지에 대한 사회적 합의’다. 최저임금의 개념 요소는 무엇인지, 최저임금제도를 통해 달성하고자 하는 목적이 무엇인지가 먼저 정해져야 한다. 여러 요인으로 인하여 발생하는 지역별 격차가 단순히 최저임금의 조정을 통하여 개선·완화될 것으로 기대하기는 어렵기 때문이다. 이러한 점에서 지역별 차등 최저임금을 통하여 지역소멸이나 인구감소에 대응하자는 주장에는 동의하기가 어렵다. 최저임금은 근로관계의 주요 근로조건인 임금 설정과 관련되어 있어, 근로의 대가와 노동력의 가치 개념에서 완전히 벗어나기는 어렵다. 시대 변화에 따라서 생활 보장과 사회보장, 가족부양, 노동자의 인격 실현을 위한 요소 등이 가미될 수는 있지만, 이것이 최저임금제도의 궁극적인 목표나 지향점이 되기에는 한계가 있다.

이러한 관점에서 지역별 격차에 관한 통계자료 등을 살펴보면, 지역별 상용 월평균 임금과 비정규직 근로자 비율의 차이는 지역별 차등적용을 고려할 수 있는 요인이 될 수 있다. 경제 여건과 근로조건이 취약한 지역의 경우, 높은 수준의 최저임금을 감당할 여력이 없을 것으로 추정되므로 해당 지역의 최저임금을 낮게 조정함으로써 고용률 증가, 최저임금 위반율 감소 등의 효과를 기대할 수 있다. 강원, 전북, 제주 지역에서 지역별 차등 최저임금 도입을 검토해 볼 수 있을 것으로 판단된다. 이들 지역이 수도권을 중심으로 볼 때 상대적으로 교통이 불편하거나 물리적으로 고립된 특성이 있는 점도 차등 최저임금 적용의 근거가 될 수 있다.

통계청의 가계동향조사에 따르면 도시 근로자가구의 소비지출이 상대적으로 높게 나타났다. 구체적인 소비지출 항목을 살펴보면 생존에 필수적인 식료품 및 비주류 음료, 주거·수도·광열, 보건 항목의 격차는 거의 없는 반면, 오락문화, 교육, 음식 숙박, 기타상품 서비스의 격차는 컸다. 최저임금의 개념 요소를 좁게 보면 현재의 소비지출 격차를 최저임금제도를 통하여 개선하거나 완화하기에 적합하지 않다는 결론이 도출될 수 있다. 나아가 소비지출의 결과를 근거로 최저임금의 지역별 차등적용을 제도화하면, 지역별 격차를 고착화할 우려가 있어 이것이 정책적으로 바람직한지 의문이 제기될 수 있다. 또한, 소비지출 상황이라는 결과물을 기계적으로 대입하여 최저임금의 차등적용이 필요하다는 논리의 근거도 취약하다. 현실에서 불가피하게 발생하는 격차를 완화하여 전체 국민의 삶의 질을 균형 있게 개선할 필요⁴⁴⁾가 있다는 점을 고려하면, 소비지출의 격차 상황은 차등 최저임금 적용의 근거가 되기 어렵다고 판단된다.

지역별 차등 최저임금제를 도입한 국가는 미국, 캐나다, 일본, 필리핀, 인도네시아, 베트남, 중국 등인데 이는 크게 연방제 국가와 아시아 지역 국가로 구분된다. 미국, 캐나다와 같은 연방제 국가의 지역별 최저임금제는 연방제 자체의 특성⁴⁵⁾에 기인한다. 아시아 국가는 여러 유형으로 구분할 수 있는데, 필리핀, 인도네시아는 수많은 섬으로 이루어져 있어 교통과 왕래가 불편하다. 베트남은 과거 분단국가로서 경제발전의 정도가 지역별로 확연히 다르다. 중국은 넓은 영토를 보유하는 한편, 지역별 발전의 격차가 크게 나타나 이러한 특성이 복합적으로 나타난다. 일본은 교통의 불편이나 분단국가의 경험이 없고,⁴⁶⁾ 상당한 수준의 경제발전을 이루었음에도 지역별 최저임금제를 채택하고 있다.⁴⁷⁾

주요 국가의 지역별 최저임금 현황을 살펴보면, 연방제 국가에서 지역별 최저임금을 도입하고 있는 유형(러시아, 스위스, 미국, 브라질, 캐나다)과 지역별 산업환경 및 생활 수준 등을 고려하여 차등적으로 결정하는 유형(멕시코, 말레이시아, 베트남, 인도네시아, 중국, 태국, 필리핀)으로 구분되며, 후자는 다시 일정한 등급으로 분류하여 관리하는 유형(베트남, 일본)⁴⁸⁾과 분류 기준 없이 지역별로 세분화하는 유형으로 구분할 수 있다.

이하에서는 국제노동기구 협약과 권고의 지역별 차등적용에 관한 근거 규정, 지역별 차등 최저임금을 도입하고 있는 대표 국가인 미국, 캐나다, 일본의 입법례를 살펴본다.

우리나라가 비준한 국제노동기구(이하, ‘ILO’라고 함)의 ‘최저임금결정제도 수립에 관한 협약(제26호)’⁵³⁾은 임금이 예외적으로 낮은 산업 또는 산업의 일부에 고용된 근로자를 위한 최저임금률을 결정할 수 있는 제도의 수립유지에 관한 사항을(제1조), ‘개발도상국을 특별히 고려한 최저임금결정에 관한 협약(제131호)’⁵⁴⁾은 최저임금제도의 대상으로 적절한 모든 임금근로자 집단에 적용되는 최저임금제도 수립에 관한 사항(제1조)을 규정하고 있다. 두 협약 모두 지역별 차등적용에 대한 근거를 명시하고 있지 않다. 다만, 제131호 협약은 국가의 일반적 임금수준, 생계비, 사회보장급여 및 다른 사회집단의 상대적인 생활 수준을 고려한 근로자와 가족의 필요를 ‘적정 최저임금 수준’ 결정에 고려할 요소로 규정하고 있어(제3조), 생계비나 생활 수준 등의 고려가 지역별 차등적용과 연계될 여지가 있다. 우리나라가 비준하지 않은 1951년 채택, ‘농업에서의 최저임금결정제도에 관한 협약(제99호)’⁵⁵⁾은 농업 부문 사업장 및 관련 직업 종사 근로자를 위하여 최저임금제도를 수립하고 유지할 것(제1조)⁵⁶⁾을 규정하고 있다. 제99호 협약은 전국 단위의 표준화된 농업 분야 및 농업 근로자 집단⁵⁷⁾을 전제로 단체협약 수준에서 최저임금 설정과 관련된 원칙을 정한 것으로 볼 수 있다. 이는 농업 분야를 하나의 산업으로 보아 산업·업종별 최저임금 문제로 접근하는 것인데, 농경사회에서 경·중공업 기반 도시문화로 발달해 온 우리나라의 상황과 정확히 일치하지는 않는다.⁵⁸⁾ 기존의 지역별 차등적용 논의의 대부분이 대도시와 도시권, 농·어촌 지역을 분류 기준으로 삼아 왔기 때문에 ‘농촌 지역’의 최저임금 차등적용과 연계하여 논의될 수 있으나, 최저임금 결정 과정에서 농업 등 1차 산업은 충분히 논의되지 않고 있는 점, 농·어촌 지역의 임금 근로 실태가 명확하게 파악되지 않은 점 등을 고려하면, 최저임금제도를 통한 해결 방안 마련이나 접근은 어려운 상황이라고 판단된다. 한편, OECD가 2015년 발간한 ｢OECD 고용전망 2015(Employment Outlook 2015)｣은 최저임금의 핵심정책원칙(Key policy principles)⁵⁹⁾에 대하여 밝히고 있는데, 특히, 필요한 경우 최저임금을 그룹별로 차등하여 정하되 그룹별 생산성이나 지역별 경제 상황을 고려⁶⁰⁾하도록 제안하고 있다. 이는 지역별 경제 상황에 차이가 있으면 지역별 차등적용이 가능한 것으로 해석될 수 있다.

ILO 협약은 산업·업종별 차등적용과 달리 지역별 차등적용에 관한 명시적인 규정을 두고 있지 않은 것으로 파악된다. 다만, 지역별 차등 최저임금은 국가의 특성에 기인하여 자연스럽게 형성된 것이라는 점, 협약이 차등 최저임금제도를 인정하고 있는 점, 최저임금 결정 과정에서 일반적 임금수준, 생계비, 사회보장급여 및 다른 사회집단의 상대적인 생활 수준을 고려하도록 한 점은 지역별 차등 최저임금제도 도입의 근거가 될 수 있다.

연방제 국가인 미국과 캐나다의 경우, 연방최저임금을 기초로 하면서 주별 최저임금을 별도로 설정하는 점은 같았으나, 연방최저임금의 기능 면에서 차이가 있었다. 미국은 연방최저임금을 낮은 수준으로 유지하여 최저기준으로 두고, 개별 주의 자율성을 최대한 보장하고 있었다. 반면, 캐나다는 최근 들어서 개별 주에서 적용되는 최저임금보다 높은 수준으로 연방최저임금을 결정하고 있는 것으로 파악된다. 이는 국가 주도로 개별 주의 최저임금을 상향 조정하려는 시도로 이해될 수 있다. 일본의 경우, 지역별 차등 최저임금을 두는 대표적인 국가로 결정된 4개 등급의 범위 내에서 지역별 최저임금이 정해진다. 특기할 점은 최근 지역 등급을 3개로 줄이는 등 지역별 격차를 완화하는 방향으로 최저임금제도를 개편하고 있다는 점이다. 이는 지역별 차등 최저임금 적용과정에서 발생한 지역별 격차 문제를 해소하고 지나치게 분화된 등급이 초래하는 불합리를 개선하기 위한 것으로 평가할 수 있다.

정리하면, 외국 입법례에서 지역별 차등 최저임금은 주로 지역적 특성과 자율성을 고려하고, 해당 지역의 경제 여건과 생활비 부담 등을 고려하고 있는 것으로 파악된다. 이는 지역별 차등 최저임금을 통해 최저임금제도의 기능을 강화하고, 결정 최저임금액의 수용성을 높이며, 지역별 경제 및 산업환경을 개선하기 위한 것으로 평가된다. 현재 우리나라의 지역별 차등 최저임금 적용 논의는 최저임금액의 수준이 높아 감당하기 어렵다는 공감대 정도만 형성되어 있는 상황으로 볼 수 있다. 이런 점에서 최저임금의 지역별 차등적용이 지역별 격차를 심화시킬 우려가 있어 완화하는 조치를 결정한 일본의 사례는 우리나라에 시사하는 바가 매우 크다고 판단된다.

산업·업종별 차등적용에 관한 현재의 논의를 살펴보면, 최저임금 수준이 높게 형성되어 있는 상황에서 이를 감당하기 어려운 산업·업종에 한하여 낮은 수준의 최저임금을 적용할 필요가 있다는 주장이 강하게 형성되어 있다. 하지만, 최저임금제도는 법으로 최저한의 임금수준을 강제하는 점, 대부분의 입법례가 법정 최저임금을 상회하는 금액을 산업·업종별 최저임금으로 정하는 점, 특정 산업의 육성이나 보호 등 산업·업종별 최저임금으로 특별히 정할 필요성이 제시되지 못하고 있다는 점에서 현재의 논의는 방향성과 내용 모두 문제가 있다. 지역별 차등 최저임금 논의도 이러한 구조에서 크게 벗어나지 못하고 있는 상황으로 파악된다. 최근 지역별 차등적용에 관한 논의가 증가 추세에 있으나, 이는 산업·업종별 차등적용과 연계된 반사적인 효과로 보인다. 지역별 차등 최저임금 도입 논의가 단순히 높은 최저임금액의 적용을 완화하기 위해서, 또는 산업·업종별 차등 최저임금 적용의 대안에 머무는 것은 문제가 있다. 지역별 차등 최저임금 적용의 전제는 해당 지역에 최저임금액을 적용하기 어려운 사정, 해당 지역 사업주의 취약한 최저임금 부담 능력 외에도 지역별 차등적용을 통하여 달성하고자 하는 목적이나 취지가 명확히 존재해야 한다.

살펴본 것처럼, 최저임금제도는 개별 근로관계의 적정임금을 결정하는 것이 아니라, 일반적·보편적 상황에서 최소 기준을 정하고 이를 강제하는 것을 목적으로 한다. 따라서 단순히 지역별 격차가 존재하는 사실은 지역별 차등적용의 근거가 되기 부족하다. 특정 지역의 임금수준이 높거나 낮은 상황 자체는 지역의 산업구조, 노동시장, 인구 등의 다양한 요인에 따라서 자연스럽게 형성된 것이다. 특히, 최저임금제도는 계약자유 원칙의 예외이며 형벌을 동원하므로 이를 통하여 적극적으로 고용노동 정책의 목표를 달성하려 하거나 경제 지표를 조정하려는 시도는 위험성이 있다. 현행 최저임금제도는 직접적으로 적용되는 저임금 근로자뿐만 아니라 산업구조 전반과 사회보험 급여 등에 광범위한 영향을 미치기 때문이다. 다만, 특정 지역의 최저임금 적용 상황이 기존의 최저임금제도로 규율하기 어려운 경우, 예를 들어서 특정 지역의 산업율 육성⁸⁰⁾할 필요성이 있거나 특수한 경제적 상황을 해소⁸¹⁾하려는 경우에는 지역별 차등 최저임금의 적용을 고려해 볼 수 있다. 이 경우, 법정 최저임금액보다 낮은 수준의 최저임금을 적용할 때 발생할 수 있는 해당 지역 내 생활상 불이익의 정도, 지역 내 고용기회 보장 측면 등도 부수적으로 고려되어야 한다. 최저임금 미만률 완화 등 단순히 현재의 부담을 경감시키기 위한 수단으로 지역별 차등 최저임금을 도입할 경우, 예상하지 못한 문제가 발생할 가능성에 주의해야 한다. 정리하면, 지역별 차등 최저임금 제도를 통해 달성하려는 목적이 명확하게 제시되어야 하고 도입 이후 이를 달성하기 위한 구체적인 운영 계획도 함께 수립될 필요가 있다.

최저임금을 지역별로 차등 적용하는 것이 해당 지역주민의 정서에 미칠 수 있는 영향도 고려될 필요가 있다. 지역별로 결정된 최저임금 수준에 대해서 민감하게 반응할 가능성이 크기 때문이다. 지역별 차등 최저임금을 적용하는 일본의 경우, 최근 지역별 임금 격차가 심각한 문제로 여겨져 적용단계를 완화하기로 하였다. 지역별 차등 최저임금 적용은 동일한 산업에 종사하는 근로자라고 하더라도 지역별 특성에 따라 생활 수준·생계비 등의 차이가 발생하므로, 최소한의 임금수준을 정함에 있어 지역별 차이를 고려하려는 것으로 볼 수 있다. 우리나라의 최저임금제도 도입 과정에서 논의가 있었던 것처럼, 1차 산업인 농림어촌 지역은 지역별 차등 최저임금 도입검토가 필요한 측면도 있다고 판단된다. 일반적인 지역·산업 근로자와 비교할 때 근로 및 생활환경, 산업 특성 등의 차이가 나타나기 때문이다. 다만, 앞서 살펴본 통계에서 도시근로자 가구와 전국 가구의 소비지출 비율에서 최저임금 결정과 직접적인 관련성이 있는 것으로 평가되는 항목의 차이가 크지 않아, 지역별 차등 최저임금 적용이 필요한지 단정하기 어려운 상황이다. 향후 지역별 차등 최저임금 논의에서 단순히 총액 임금수준의 차이만 고려할 것이 아니라 세부 비교 항목의 취사선택이 필요하고, 이것이 논의의 시작이 되어야 할 것으로 보인다. 이와 관련하여 지역별 통계의 신뢰성이 충분히 확보되지 않아 차등적용이 현실적으로 어렵다는 주장⁸²⁾이 있는데, 타당한 지적이라고 판단된다. 지역별 차등적용을 위해서는 수집·관리되는 지역별 통계자료가 대폭 보완될 필요가 있다.

지역별 차등 최저임금 도입을 고려하는 경우, 이하의 내용에 관한 기준 설정이 필요하다. 첫째, 최저임금의 지역별 차등적용은 최저임금제도의 목적과 기능 내에서 논의되어야 하며, 이를 확장하여 지역별로 적정수준의 임금을 정하려 하거나 지역 내 노사 당사자의 협상 문제가 되는 것은 바람직하지 않다. 또한, 지역별 차등 최저임금을 도입하더라도 기존 최저임금제도의 변형은 최소한의 수준에서 이루어질 필요가 있으며, 특정 지역의 고용, 산업, 경제, 인구 정책 등을 최저임금제도를 통해 달성하려는 시도는 지양되어야 한다.

둘째, 지역별 차등 최저임금과 법정 최저임금의 명확한 관계 설정이 요구된다. 모든 지역에 지역별 최저임금 제도를 설정할 당위성은 크지 않다고 판단된다. 지역별 차등적용의 범위를 수도권-비수도권, 대도시-중소도시-농림어촌 지역으로 구분하는 방법은 명확하지만, 최근의 복잡한 산업구조 등을 정확히 반영하기는 어려울 것으로 판단된다. 따라서 지역별 차등 최저임금은 특정 지역의 산업·노동시장을 보호 또는 육성하기 위하여 제한적으로 설정하는 방안이 합리적이다. 즉, 법정 최저임금제도를 원칙으로 하되, 지역별 특수성 및 요구가 있는 경우에 한정하여 법정 기준보다 낮거나 혹은 높은 수준의 지역별 차등 최저임금을 도입하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

셋째, 지역별 차등 최저임금 적용 지역, 특히 법정 최저임금보다 낮은 수준의 최저임금을 결정한 지역에 대해서는 지역 내 산업구조의 특수성, 노동인구 변화 등을 고려한 추가 지원이 필요하다. 지역별 차등 최저임금을 도입한 이후, 지역 내 문제나 임금 격차가 심화하면 안 되기 때문이다. 지역별 차등 최저임금 적용 이후의 산업환경, 근로조건 변화에 대한 지속적인 모니터링도 이루어질 필요가 있다.

넷째, 지역별 차등 최저임금 적용을 위해서는 상세한 통계자료의 확보와 분석, 실태조사, 영향요인에 관한 면밀한 검토가 이루어져야 한다. 일본의 경우, 오랜 기간 지역별 차등 최저임금을 적용하고 있으며, 최저임금 결정 지표로 소득·소비, 급여, 기업경영 관계로 분화된 19가지 지표를 사용하고 있다. 나아가 오랜 지역별 차등 최저임금 운용 경험을 바탕으로 지역별 부여 등급을 조정하는 등 세심한 노력과 주의를 기울이고 있다. 입법적 근거가 없고, 지역별 차등적용에 활용할 수 있는 통계자료부터 부족한 우리나라의 사정을 고려하면, 지금부터라도 관련 통계자료에 대한 축적과 연구가 이루어질 필요가 있다.