정당 민주주의 실현을 위한 지역정당 도입의 헌법적 과제^*

정당은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 자발적 조직이다. 민주주의는 국가의 최고 의사결정권인 주권이 특정 개인이 아닌 모든 구성원에게 귀속된다는 원칙 아래, 이를 현실 정치에서 실현하는 통치 체제이다.³⁾ 민주적 정치체계에 있어 정당은 공정한 경쟁을 통해 유권자들로부터 지지를 받아 정권을 담당하기도 하며, 반대로 지지를 얻지 못한 때에는 야당으로 남아 여당과 정부를 견제하고 비판하는 역할을 한다. 그뿐만 아니라 정당은 유권자인 시민들이 정부에 대해 요구하는 바를 집약시켜 정책결정에 반영하는 역할을 수행한다. 또한 대의민주주의에서 정당은 선거에 후보자를 추천하여 많은 후보자를 당선시키기 위한 선거운동을 한다.

헌법 제8조는 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하면서도, 정당이 민주적 기본질서에 부합하여야 함을 명시하고 있다. 이는 정당을 단순한 사적 결사체가 아니라, 국민의 정치적 의사를 형성·집약하여 국가의사결정에 연결하는 중개자로서 파악하고 있음을 의미한다.⁴⁾ 정당설립의 자유는 시민이 정치적 결사체를 조직하여 국가의사 형성에 참여할 수 있는 권리로, 민주적 기본질서를 유지하기 위한 핵심적인 기본권이다. 헌법재판소 역시 정당의 자유를 “정당을 설립할 자유, 정당에 가입하고 활동할 자유, 그리고 정당의 조직 형태를 자율적으로 결정할 자유”를 포함하는 광범위한 권리로 해석하고 있다. 헌법재판소는 정당을 민주주의 실현을 위한 필수적 제도로 이해하면서, 정당제도의 존립과 기능이 헌법질서 유지에 핵심적이라는 점을 반복적으로 강조해 왔다.⁵⁾ 특히 여기서 주목해야 할 점은 ‘조직의 자유’이다. 정당이 전국적인 규모를 갖출 것인지, 혹은 특정 지역이나 특정 가치에 집중할 것인지는 정당의 자율적 선택에 맡겨져야 한다. 국가가 법률을 통해 정당의 조직 규모나 사무소의 위치를 획일적으로 강제하는 것은 정당의 자기결정권을 침해할 소지가 크다. 따라서 정당법상 설립 요건은 정당의 본질적 기능을 훼손하지 않는 범위 내에서 최소한으로 규제되어야 한다는 헌법적 한계를 지닌다.

정당의 성격은 정치적 결사체이자, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 사적·공적 성격을 동시에 지닌 조직으로 평가된다. 그래서 정당의 성격은 이중적이라고 할 수 있다. 개개인이 모여서 구성하니 사적 결사체의 성격을 가지고 있다. 동시에 중앙선거관리위원회에 등록해야 하고, 정당법의 통제를 받는다. 또한 정당은 헌법에 의해 구성된 기관이 아니라 국민의 의사를 전달하는 중개적 기관으로, 구성원은 공무원이 아니고 운영자금을 국가가 전부 부담하지도 않는다. 정당은 국가기관이 아니므로 권한쟁의심판의 청구능력은 없으나 헌법소원심판 청구능력은 인정되며, 등록취소된 정당도 헌법소원심판 청구능력이 인정된다. 정당은 정권획득을 목적으로 한다는 점에서 이익단체와 구별된다. 이처럼 정당은 사적 결사로서의 자유로움과 동시에, 정권획득과 국가 운영에 참여하는 공적 기능을 모두 갖는 독특한 성격을 가지고 있다.⁶⁾

정당의 기초는 지역을 기반으로 하는 당원의 조직화된 참여가 이루어진 지구당 혹은 지방정당이라는 단위에서 시작하고, 이런 단위들이 정당의 구성단위가 되어 전국적 정당조직(전국정당)을 형성하게 되었다.⁷⁾ 한편, 정당의 다른 유형으로 지역정당이 있는데, 여기서 지역정당(Local Party)이란 국가 전체가 아닌 특정 지역(광역시·도 또는 기초지자체)을 활동 범위로 설정하고, 해당 지역의 현안과 주민의 의사를 반영하기 위해 지역 정체성을 정치적으로 대변하는 정당을 의미한다. 여기서 지역정당은 대통령선거나 국회의원선거에 참여하는 것을 주된 목적으로 하는 것이 아니라 지방선거에 참여하는 것을 1차적 목적으로 하고, 해당 지역의 문제에 관하여 정치적 의사형성에 참여하는 새로운 유형의 정당을 말한다.⁸⁾ 이는 전국적 이슈를 다루는 전국정당과 대비되는 개념으로, 대의민주주의의 사각지대에 놓인 지역 현안을 공론화하는 데 주된 목적이 있다. 이러한 관점에서 지역정당의 유형을 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째, ‘지방선거 전용형’으로 국회 진출보다는 지방의회와 지방자치단체장 선거에 집중하여 지역 행정을 감시하고 대안을 제시하는 형태다.⁹⁾ 둘째, ‘지방 분권형’으로 지역적 기반을 확고히 다진 후, 이를 바탕으로 중앙정치와 연대하거나 중앙 의회에 진출하여 지역의 이익을 관철시키는 형태다. 셋째, ‘풀뿌리 근린형’으로 마을 공동체나 근린 생활권의 문제를 해결하기 위해 조직된 소규모 정당이다. 이러한 다양성은 정치적 다원주의를 풍부하게 만드는 토대가 된다.

정당은 사회 내 다양한 이해관계를 정치적 의제로 구조화하고, 이를 선거를 통해 권력구조에 반영하는 기능을 수행한다. 이 과정에서 정당체계의 개방성과 경쟁성은 정치적 대표성의 질을 좌우하는 중요한 요소로 작용한다. 그러나 우리나라의 정당 구조는 극단적인 중앙집권적 형태를 띠고 있다. 현행법상 서울에 중앙당을 두어야 한다는 규정은 지역의 다양성을 부정하고 모든 정치적 의사결정을 수도권 중심으로 획일화한다. 이러한 구조에서 지역정치는 중앙정치의 대리전 양상을 띠게 되며, 정작 지역주민들의 실생활과 밀접한 현안은 거대 정당의 전국 단위 공약에 밀려 소외되기 쉽다. 현행법상 지방선거는 중앙정당으로 제한되어 있어서, 중앙정당이 지역주의와 맞물려 선거에서 지역의 정치·행정을 중앙정치에 예속시킬 수 있다는 점이다. 지역주의 정당체제에서 영남과 호남 지역의 경우 유권자의 정당 선택권을 박탈한다는 비판도 제기되고 있다.¹⁰⁾¹¹⁾ 또한 전국정당들이 특정 지역의 민심에 의존하지 않고, 전체 국민의 의사를 제대로 반영해 왔는지 반문해 볼 필요가 있다.¹²⁾

전국정당 중심의 정당체제는 정치적 안정과 정책의 일관성을 확보하는 장점을 갖지만, 동시에 새로운 정치적 의사나 지역적 이해관계의 제도권 진입을 어렵게 만드는 구조적 한계를 내포한다. 이러한 한계는 지역정당 논의의 헌법적 배경을 형성한다. 지역정당의 부재는 역설적으로 영·호남으로 대표되는 거대양당의 ‘지역주의 점유’를 심화시켰다. 특정 정당이 특정 지역을 독식하는 상황에서 주민들은 선택의 여지 없이 전국정당의 하부 조직에 투표할 수밖에 없으며, 이는 지역 내 건전한 정책 경쟁을 가로막는 요소가 된다. 따라서 지역정당의 허용은 단순히 정당의 수를 늘리는 문제가 아니라, 중앙에 포섭된 지역정치를 주민의 품으로 돌려주는 ‘정치적 권력 분립’의 과정이라 할 수 있다.

그동안 헌법재판소는 정당법상 전국적 규모 요건에 대해 합헌 결정을 유지해 왔다. 당시 재판소의 주된 논거는 정당이 ‘국민의 정치적 의사 형성’을 담당하는 기관이므로, 특정 지역에 안주하기보다는 전국적인 지지를 얻기 위해 노력해야 한다는 것이었다. 또한, 지역정당이 허용될 경우 고질적인 지역주의가 더욱 심화되어 국가적 통합을 해칠 수 있다는 ‘지역주의 방지론’을 핵심적인 합헌 근거로 내세웠다. 그러나 이러한 논리는 정당을 국가의 보조 기관으로만 보는 편협한 시각에 근거하고 있다. 정당은 기본적으로 사적 결사의 성격을 지닌 기본권 주체이며, 국민의 의사는 지역적 의사의 총합으로 구성된다는 점을 간과한 것이다.³⁶⁾

현행 헌법 질서 아래서 대의민주주의가 실질적인 기능을 수행하려면 원내 다수파의 형성을 통한 정치적 안정이 필수적이다. 따라서 소규모 정당의 진입을 일정 부분 제한하는 조치는 그 타당성이 인정될 수 있다. 아울러 지역적 연고에 기반한 정당 정치가 가져오는 폐해를 방지하고자 하는 입법적 노력 또한 헌법적 가치에 부합한다. 이러한 관점에서 볼 때, 특정 지역만을 대변하는 정당의 출현을 억제하려는 법적 장치는 정당한 입법목적을 갖춘 것으로 평가된다. 그러나 지역정당의 설립 자체를 금지하는 것은 정당한 입법목적이 될 수 없고, 지역적 이익을 고려한 지역정당이 단지 특정 지역의 이익을 대표한다는 것은 정당의 본질에 어긋나는 것도 아니라는 점에서 헌법재판소의 판단에 문제가 있다.³⁷⁾

한편, 헌법재판소는 위 결정에서 지역정당의 배제가 정당한 목적으로 인정될 수 있는가에 대해서는 이론이 제기될 수 있다고 보았다.³⁸⁾ 그러나 정당법에서 정한 등록요건을 정한 것은 ‘지역정당과 군소정당의 배제’라는 입법목적을 달성하기 위한 것이라고 판시하고 있는데, 지역적 연고에 지나치게 의존하는 우리의 정치현실에서 볼 때, 지역정당이 단지 특정 지역의 정치적 의사를 반영하려는 취지가 정당설립의 자유를 제한하는 것이 정당한 입법목적이라고 단정하기는 어렵다.³⁹⁾ 이와 관련하여, 헌법 제8조에 의하여 정당설립의 자유를 근거로 정치적 목표를 스스로 가질 자유를 가지고 있다. 이에 따라 정당의 지지기반을 전국적인 유권자로 할 것인지, 특정 지역의 유권자로 한정할 것인지에 관하여 스스로 결정할 수 있다. 따라서 지역정당의 배제는 이미 정당설립의 단계에서 정당설립의 자유를 제한하는 것으로 볼 수밖에 없다.⁴⁰⁾

또한 헌법재판소는 정당법 제17조와 제18조에 명시한 ‘5개 이상의 시·도당 확보’와 ‘각 시·도당 1,000명 이상의 당원 보유’라는 기준은 지역주의 정당의 고착화를 방지하고 미비한 규모의 정당 난립을 막기 위한 적절한 수단으로 보았다. 이는 헌법 제8조 제2항이 요구하는 ‘정치적 의사형성 기구’로서의 실질적 요건을 구체화한 것이다. 전국적 정당으로서의 최소한의 위상을 갖추기 위해 5개 광역 단위의 조직을 요구한 입법자의 결단은 합리적 재량 내에 있으며, 인구 규모를 고려할 때 신생 정당에게도 수용 불가능한 수준의 진입 장벽이라 보기 어렵다. 비록 정당설립의 자유가 일정 부분 제약되나, 이는 정당의 영속성과 전국적 대표성이라는 헌법적 가치를 실현하기 위한 정당한 제한으로 보았다.⁴¹⁾

그동안 헌법재판소는 정당제도와 관련하여 입법자에게 폭넓은 입법형성권을 인정해 왔다. 지역정당을 허용할 것인지 여부 역시 정치적 안정과 제도 설계의 문제로서 입법자의 판단에 맡겨져야 한다는 주장이 가능하다. 이러한 논리는 헌법에서 지역정당을 명문으로 허용하지 않는 이상, 현행 전국정당 중심의 정당법 체계가 헌법에 명백히 위반된다고 단정하기 어렵다는 결론으로 이어진다.⁴²⁾

2023년 선고된 결정에서 헌법재판소 재판관 9인 중 5인이 위헌 의견⁴³⁾을 냈다는 점은 매우 의미있는 판단이다(위헌 정족수 6인 미달로 최종 합헌). 위헌 의견을 낸 재판관들은 “지역정당의 금지가 오히려 거대 정당의 지역 독점 구조를 강화했다”고 날카롭게 지적했다.⁴⁴⁾ 비판적 관점에서 볼 때, 지역주의 방지라는 목적은 정당설립 자체를 막는 ‘사전적 금지’가 아니라, 선거제도 개선이나 공정한 경쟁 환경 조성이라는 ‘사후적 조정’을 통해 달성해야 한다. 헌재의 위헌 의견은 지방자치제가 실시된 지 30년이 넘은 현재, 정당법 역시 ‘전국적 통합’이라는 명분에서 벗어나 ‘지역의 자율성’과 ‘정치적 다원주의’를 수용하는 방향으로 변화해야 함을 시사하고 있다.

결론적으로 헌법재판소의 기존 판례는 현대 민주주의의 핵심 가치인 ‘하향식 통제’가 아닌 ‘상향식 참여’를 보장하지 못하고 있다. 지역정당이 국가 통합을 저해할 것이라는 판단은 실증적 근거가 부족하며, 오히려 지역정당을 통해 지역주민들이 정치의 주체로 거듭날 때 대의민주주의의 위기를 극복할 수 있다. 따라서 향후 헌법재판소는 정당의 규모가 아닌 ‘민주적 운영’과 ‘강령의 민주성’에 규제의 초점을 맞추는 방향으로 판례를 변경해야 마땅하다.

정당법상 정당의 성립요건이 헌법이 보장하는 정당설립의 자유를 과도하게 제한하는 것이 아닌지 헌법재판소에 헌법소원이 제기되었다. 이에 대해 헌법재판소는 정당이 국민의 정치적 의사결정에 참여하기 위해서는 일정한 시간적 계속성과 지역적 기반을 갖추어야 한다는 것이 헌법재판소의 일관된 입장이다. 헌법재판소는 이러한 정당의 개념 요건을 구체적 수치로 전환하는 작업을 입법 정책의 영역으로 보았다. 위헌 여부를 가리는 과정에서 헌법재판소는 입법목적과 수단 사이의 합리적 비례 관계를 검토하였는데, 현행 정당법상의 시·도당 및 당원 수 규정이 정당설립의 자유를 본질적으로 침해할 만큼 과도하지 않다고 판단하여 합헌성을 인정하였다.⁴⁵⁾

그러나 이 결정에 대하여 헌법 제8조 제1항이 보장하는 정당설립의 자유가 동조 제2항의 등록제 요건으로 인해 위축되는 현상은 헌법의 본질적 취지에 반한다고 생각한다. 자유민주주의의 핵심 기둥인 복수정당제는 정당설립의 광범위한 자유를 전제로 하기 때문이다. 입법자에게 부여된 ‘조직 구비 의무’는 정당의 실체를 확인하는 보조적 수단이어야 하며, 이를 근거로 진입 장벽을 높여 다원적 가치를 대변하려는 신진 정치 세력의 등장을 가로막는다면 이는 명백한 기본권 침해에 해당된다. 특히 군소정당이나 지역정당의 출현 자체를 억제하려는 입법 의도는 정당설립의 자유를 보장하는 헌법 정신과 배치된다. 정당의 난립으로 인한 부작용은 비례대표 봉쇄조항이나 정치자금 배분 방식 등 사후적 제도를 통해 충분히 조절 가능하므로, 설립 단계에서의 원천적 차단은 정당화될 수 없다.⁴⁶⁾ 정당의 설립 자체를 처음부터 억제하는 것은 이와 다른 문제이다.

이러한 관점에서 지역정당을 허용하기 위한 가장 시급한 과제는 정당법 제3조(수도 소재 중앙당)와 제17조(5개 시·도당 요건)를 폐지하거나 대폭 수정하는 것이다. 우선, 모든 정당이 서울에 중앙당을 두어야 한다는 규정을 삭제하고, 정당이 자율적으로 주된 사무소를 결정하도록 해야 한다. 또한 정당법 제18조에서 규정하는 시·도당의 법정당원수를 1천명 이하로 대폭 완화하는 것이 필요하다. 또한 정당의 유형을 전국정당과 지역정당으로 이원화하여 등록요건을 차등화하는 방안을 고려할 수 있다. 예를 들어, 지방선거에만 참여하는 지역정당의 경우 해당 자치단체의 범위 내에서 1개의 시·도당과 일정 수 이상의 당원(예: 유권자의 0.1% 또는 최소 수백 명 수준)만 확보하면 법적 지위를 부여하는 방식이다.⁴⁷⁾ 이는 정당설립의 자유를 실질적으로 보장하면서도 무분별한 정당 난립을 방지할 수 있는 합리적인 대안이 될 수 있다.

2004년 정당법 개정을 통해 지구당 제도가 폐지된 지 20년이 경과했다. 당시 입법은 고비용·저효율 정당 구조를 개혁하기 위해 추진되었다. 특히 지구당 운영 과정의 불법 정치자금 수수와 돈을 받고 동원되는 ‘품삯 당원’의 폐단은 정당정치를 후퇴시켰고, 건강한 풀뿌리 조직의 자생력을 저해하는 주요 요인으로 작용한 점, 지구당의 중앙당 및 당 지도부에 대한 예속화는 한국 정당정치의 구조적 모순이자 고질적인 병폐로 지적되어 왔다.⁴⁸⁾

현행 정당법은 정당의 조직을 중앙당과 시·도당으로만 한정하고 있다. 이로 인해 기초 단위에서의 정치 활동은 ‘당원협의회’라는 임의기구 형태로 운영되는데, 이는 법정 조직이 아니라 중앙선거관리위원회의 회계 감시 밖에 있어, 음성적인 정치자금이 더 필요한 환경이 되었다는 평가가 이어지고 있다.⁴⁹⁾ 당원협의회는 정식 지구당이 아니므로 후원회를 둘 수 없으며, 현역 의원은 지역구 사무실을 유지하며 후원금을 모집할 수 있는 반면, 원외 지역위원장은 사무실 설치와 유급 직원 채용이 금지되어 사실상 정치적 기회균등을 박탈당하고 있다. 과거 고비용·저효율의 정치 구조 개선과 금권선거 근절을 목적으로 단행된 지구당 폐지는, 오늘날 정당 활동의 자유와 평등권을 과도하게 제한한다는 헌법적 비판에 직면해 있다.⁵⁰⁾ 특히 지구당 폐지 이후에도 실질적인 조직 운영 방식이 과거와 큰 차이 없이 답습되고 있다는 비판은, 제도적 형식과 정치적 실재 사이의 괴리를 드러내며 지구당 부활 논의에 힘을 실어주고 있다.⁵¹⁾ 지구당 부활 문제는 단순한 정치권의 이해관계를 넘어, 헌법상 보장된 정당 활동의 자유와 풀뿌리 민주주의의 회복이라는 법적 가치가 충돌하는 지점에 놓여 있다.

정당 내부의 의사결정 구조가 지닌 비민주성은 필연적으로 공직선거 후보자 추천 과정의 독단성과 불투명성으로 귀결된다. 이는 정당의 민주적 조직과 활동을 규정하고 있는 헌법 제8조 제2항의 취지를 정면으로 위배하는 것이다. 따라서 정당 공천의 비민주성을 실효적으로 통제하기 위해서는 다음과 같은 제도적·법리적 보완이 시급하다.

첫째, 공직선거법상 공천 절차의 명문화와 구체화가 필요하다. 현행 공직선거법은 정당의 후보자 추천에 관한 기본사항을 상당 부분 정당의 자율(당헌·당규)에 맡기고 있으나, 이러한 ‘법적 공백’은 역설적으로 당 지도부의 자의적 공천을 방치하는 결과를 초래했다.⁵⁴⁾ 따라서 공천의 기준과 절차에 관한 최소한의 필수 사항을 법률로 규정함으로써, 정당 내부 규범이 법적 통제권 밖에서 운영되지 않도록 강제해야 한다.

둘째, 정당 공천 과정에 헌법상 선거의 기본원칙을 준용해야 한다. 공천은 공직 당선으로 이어지는 실질적인 ‘예비선거’의 성격을 갖는바, 그 과정 역시 헌법적 정당성을 확보해야 한다. 특히 ‘당권의 주체는 당원’이라는 민주적 원리에 입각하여, 후보자 선출 시 당원 총회의 결정을 거치도록 하거나 코커스(Caucus), 오픈 프라이머리(Open Primary) 등 당원의 의사가 실질적으로 반영되는 경선 제도를 법적 가이드라인으로 제시해야 한다.⁵⁵⁾

셋째, 하향식 공천 구조의 상향식 전환이다. 당 대표나 최고위원회 등 소수 지도부의 추인에 앞서, 당원들의 실질적인 선택권이 보장되는 절차가 공천의 본질적 비중을 차지해야 한다. 이는 단순히 절차적 요식행위를 넘어, 정당 내부 권력의 민주적 분산과 책임 정치를 구현하는 핵심 기제가 될 것이다.⁵⁶⁾

지역정당의 제도적 안착을 위해서는 단순히 설립 허용을 넘어, 이들이 기성 거대 정당과 공정하게 경쟁할 수 있는 ‘실질적 기회균등’의 보장이 필수적이다. 이를 위해 다음과 같은 다각적인 입법적 보완이 뒷받침되어야 한다.

첫째, 선거제도의 개혁과 진입장벽의 현실화가 선행되어야 한다. 현행 소선거구제는 사표를 양산하고 거대양당에 유리한 구조이므로, 지역정당의 원내 진입을 돕기 위해 지방선거에서의 권역별 비례대표제 확대가 필요하다. 또한, 헌법재판소가 판시한 정치적 표현의 자유와 평등권의 취지에 따라, 재정 기반이 취약한 지역정당의 현실을 고려하여 기탁금 하향 조정 및 반환 요건 완화를 적극적으로 검토함으로써 금권(金權)이 정당 활동의 진입 장벽으로 작용하지 않도록 제도적 보완책을 마련해야 한다.

둘째, 지구당(지역위원회)의 부활과 지역정당과의 유기적 연계이다. 과거의 폐단을 극복하기 위해 ‘디지털 투명 회계 시스템’ 도입을 전제로 지구당을 부활시키되, 이를 지역정당의 핵심적인 플랫폼으로 활용해야 한다. 이는 중앙집권적인 정당구조를 타파하고, 주민들이 일상적으로 정당 의사결정에 참여하는 ‘생활 밀착형 정치’의 법적 토대가 될 것이다. 특히 지구당이 지역정당의 하부 조직으로서 정책 발굴의 창구 역할을 수행할 때, 비로소 정당 민주주의의 하향적 전달 구조가 상향적 구조로 전환될 수 있다.

셋째, 국고보조금 배분 방식에 대한 민주적 재설계가 요구된다. 현행 의석수와 득표율 중심의 배분 구조는 자생력이 부족한 신생 지역정당의 정치적 진입을 원천적으로 차단하고 정당 생태계의 고착화를 초래할 우려가 크기 때문이다. 따라서 ‘지역 정치 활성화 기금’ 등을 신설하여, 일정 수준의 지역 내 지지를 확보한 정당에 대해서는 중앙당 소속 여부와 관계없이 보조금을 지급하는 입법적 결단이 필요하다. 이는 지역정당이 중앙당의 재정적 시혜에서 벗어나 독자적인 정책 연구 역량을 확보하고, 지역 특화형 공약을 수립할 수 있는 재정적 독립성을 보장할 것이다.